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Il nuovo numero di "Economia Italiana"

Proposte per una riforma fiscale

Emma Galli e Paola Profeta

Un sistema di tassazione equo ed efficiente, che sia anche efficace nel contrasto all’evasione, rappresenta un obiettivo fondamentale per la crescita equilibrata del Paese. Le riforme fiscali sono infatti tra i temi prioritari nell’agenda dei governi e oggetto di raccomandazioni in sede europea ed internazionale. Il nostro paese non fa eccezione: l’attuale governo italiano ha avviato lo studio della riforma del nostro sistema di tassazione, in particolare dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (Irpef), già presente nell’agenda dei governi precedenti, con l’obiettivo di alleggerire la pressione fiscale sui contribuenti, in particolare i lavoratori dipendenti. 

Le questioni sul tavolo sono molteplici e complesse. Come alleggerire alcune categorie di contribuenti – i redditi più bassi, il ceto medio – e soddisfare gli obiettivi di equità orizzontale e verticale dell’imposta, già fortemente minate dal continuo svuotamento della base imponibile? Come semplificare la struttura del sistema fiscale? Come ridurre gli effetti distorsivi sull’offerta di lavoro legati a un’elevata tassazione dei redditi medi? Come recuperare gettito e ridurre l’evasione fiscale? La flat tax (e le sue diverse articolazioni) è una possibile risposta a queste esigenze?

Decenni di letteratura economica su tassazione e riforme fiscali aiutano ad orientarsi. Le teorie della tassazione ottimale, seguendo un approccio normativo, forniscono elementi per il disegno ottimale degli strumenti fiscali in base ai criteri dell’efficienza e dell’equità. La letteratura più recente di political economy della tassazione (si vedano, tra le altre, le review di Hettich and Winer; Galli e Profeta; Profeta e Scabrosetti, Castanheira, Nicodème, Profeta) ci fornisce un’interessante prospettiva di analisi all’insegna della realpolitik sostenendo che, per poter essere adottate, le riforme fiscali devono essere politicamente – non solo economicamente – realizzabili. Non basta infatti soddisfare gli obiettivi di efficienza ed equità per realizzare una riforma fiscale; è necessario un supporto politico sufficientemente ampio (non necessariamente in termini numerici) che sia in grado di generare un equilibrio politico favorevole alla riforma. Ed è proprio per questi motivi che le riforme fiscali rimangono spesso lettera morta. 

Questa chiave di lettura ci permette di affrontare alcune questioni centrali, tra cui la redistribuzione e la semplificazione.

Il grado di redistribuzione del sistema fiscale emerge dunque come equilibrio politico tra le preferenze dei contribuenti-votanti e la modalità di aggregazione di tali preferenze. In un classico modello di votazione a maggioranza, il sistema fiscale riflette le preferenze dell’elettore mediano, che risulta decisivo, e maggiore redistribuzione ne è il risultato dal momento che l’elettore mediano ha un reddito inferiore al reddito medio della distribuzione dei redditi. I modelli di voto probabilistico permettono di spiegare l’esistenza di più aliquote nella tassazione sul reddito, come equilibrio tra gruppi di contribuenti con diverso reddito, numerosità e potere di attrarre l’attenzione dei policy-makers. In questo caso, per esempio, gli elettori indecisi risultano il target più influente per le riforme: il loro consenso è essenziale per la realizzazione della riforma stessa.  

Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto ripetutamente nella retorica della semplificazione, la complessità dei sistemi tributari non è affatto una patologia ma il risultato fisiologico del processo politico. Quest’ultimo conduce ad equilibro fiscale politicamente ottimale tra le preferenze dei contribuenti, la cui eterogeneità economica e sociale nonché la diversa consistenza numerica e influenza politica dei gruppi trovano espressione in un elevato livello di articolazione delle imposte e nella personalizzazione dei tributi attraverso il sistema delle aliquote, deduzioni, detrazioni, agevolazioni fiscali.

I costi di gestione e di riscossione dei tributi dell’amministrazione finanziaria e i costi privati della consulenza fiscale a carico dei contribuenti spingono invece verso la semplificazione. Un orientamento di questo tipo ci aiuta a comprendere perché i sistemi fiscali delle democrazie contemporanee non possono che essere complessi, anche in considerazione del fatto che il “gioco” tra politici e elettori-contribuenti avviene in un ambiente dinamico e mutevole per cui i governi variano e integrano continuamente la legislazione tributaria per catturare il consenso degli elettori. 

Partendo dall’idea che gli obiettivi di efficienza, equità e di equilibrio politico guidano il disegno e la realizzazione delle riforme fiscali, i contributi di questo volume speciale di Economia Italiana forniscono una lettura critica del sistema fiscale italiano, delle sue debolezze, delle necessità di riforma e un’elaborazione attenta e articolata delle possibili riforme e dei conseguenti scenari. Particolare attenzione è dedicata all’Irpef e alla necessità di ridurne gli effetti distorsivi, concentrandosi sull’impatto distributivo e sulla necessità di semplificazione. 

La lettura storica di Paolo Panteghini e Simone Pellegrino ripercorre le tappe fondamentali dell’IRPEF dalla sua istituzione nel 1974 a oggi. Numerosi sono stati negli anni i cambiamenti della struttura impositiva, nella definizione di reddito e nella disciplina di deduzioni, scala delle aliquote e detrazioni. Emerge con chiarezza dall’analisi il ruolo fondamentale svolto dagli aspetti di political economy nelle riforme che si sono succedute. Risulta inoltre evidente come l’attuale sistema, frutto di un susseguirsi di cambiamenti spesso non coerenti e disordinati, abbia dato luogo alle criticità che abbiamo sottolineato in precedenza: perdita di gettito, sostanziale stabilità dell’impatto redistributivo dell’imposta e una faticosa complessità, che è all’origine di numerose controversie. 

Una possibile risposta alle esigenze di riforma è il passaggio alla flat tax, che si è imposta in Italia all’attenzione del dibattito accademico e politico recente. Massimo Baldini e Leonzio Rizzo ne descrivono le caratteristiche e le applicazioni nei paesi dell’Europa dell’Est e si soffermano sul potenziale impatto che la flat tax può avere nel contesto italiano in termini di gettito, redistribuzione e evasione fiscale. Le analisi proposte dagli autori suggeriscono che lo “shock della flat tax” non sia la risposta migliore alle esigenze del nostro Paese, poiché il nuovo schema costringerebbe a scegliere tra una riduzione del gettito o della redistribuzione. Una “progressività ragionevole” – nelle parole degli autori – è invece una strada più percorribile.

Proposte di riforma dell’Irpef alternative alla flat tax sono elaborate nei contributi di Piergiorgio Carapella, Giovanna Labartino, Francesca Mazzolari e Lorena Scaperrotta e di Nicola Curci, Pietro Rizza, Marzia Romanelli e Marco Savegnago. 

Il lavoro dipendente dei redditi medi è quello più tassato dall’Irpef e più penalizzato rispetto ai regimi sostitutivi delle altre forme di reddito. Partendo da questa evidenza, il contributo di Piergiorgio Carapella, Giovanna Labartino, Francesca Mazzolari e Lorena Scaperrotta utilizza il modello di microsimulazione EUROMOD su un campione rappresentativo della popolazione italiana per stimare l’impatto distributivo e i costi per lo Stato di due interventi volti a ridurre la tassazione dei redditi medi da lavoro dipendente: una rimodulazione delle aliquote Irpef (in particolare, riduzione sugli scaglioni bassi) e il ridisegno del bonus “80 euro”, con estensione in entrata (phase in) e in uscita (phase out). 

Anche il contributo di Nicola Curci, Pietro Rizza, Marzia Romanelli e Marco Savegnago si concentra sugli effetti redistributivi e distorsivi dell’Irpef e sui percettori del bonus Irpef. Utilizzando il modello di microsimulazione BIMIc, lo studio documenta l’esistenza di un effetto distorsivo significativo per il gruppo degli attuali percettori del “bonus Irpef” (con redditi compresi tra 24.600 e 26.600 euro), per i quali l’aliquota marginale effettiva può arrivare anche all’80 per cento (quasi 90 per cento se si considerano anche i contributi), con un chiaro effetto di disincentivo all’offerta di lavoro. Gli autori quindi simulano due scenari alternativi di modifica del bonus Irpef e riduzione del cuneo fiscale per questi contribuenti. I risultati delle simulazioni confermano il tradizionale trade-off tra equità ed efficienza.

Il lavoro di Paolo Liberati propone una serie di riflessioni relative all’Irpef, all’IVA e alle imposte decentrate in una logica di ripensamento del sistema tributario nel suo complesso. Con riferimento all’Irpef, Liberati sottolinea come la concentrazione della base imponibile sui redditi da lavoro dipendente e sulle pensioni, da un lato e l’elevato grado di erosione e di evasione fiscale, dall’altro rappresentino violazioni significative del principio di equità orizzontale, rendendo necessaria una revisione dell’imposta, anche in considerazione del ruolo da attribuire all’IVA. Rispetto a quest’ultimo tributo, Liberati ne propone una rimodulazione sia in termini di numerosità delle aliquote che di peso relativo sul Pil.  Propone infine una riflessione sulla stabilità del sistema di prelievo decentrato e sui tributi che sono necessari a tal fine. 

Infine il lavoro di Pietro Selicato affronta sotto il profilo giuridico la questione del crescente ricorso a modelli definitori consensuali nel nostro ordinamento tributario. L’utilizzo di tali strumenti, che rappresentano nelle intenzioni del legislatore una possibile soluzione ai problemi generati dalle incertezze e dalle lungaggini cui è soggetto il procedimento di applicazione dei tributi nell’era della cd. fiscalità di massa, è reso possibile dall’aumento dei livelli di trasparenza, di collaborazione e di fiducia tra fisco e contribuente. 

Nelle rubriche, Riccardo Gabrielli propone una interessante ricostruzione del sistema degli incentivi e delle agevolazioni agli investimenti in ricerca e digitalizzazione del sistema produttivo, sottolineando le criticità non tanto per la complessità applicativa quanto per il carattere temporaneo che rende difficile per le imprese programmare investimenti di lungo periodo. Antonio Ortolani e Paola Piantedosi propongono alcune riflessioni critiche sulle modalità di intervento e sulla ratio del legislatore tributario, con riferimento all’efficacia di alcune disposizioni della legge di bilancio 2020 che appaiono in contrasto sia con il disposto della legge 212/2000 che con i principi costituzionali immanenti nel diritto tributario interno. 

Alla luce delle analisi presentate emerge con forza quanto sia importante e urgente per il nostro Paese mettere in atto un’adeguata e ben definita riforma del sistema fiscale. Nel suo insieme il volume fornisce interessanti risposte alle sfide a cui la riforma del nostro sistema di tassazione è chiamata a rispondere: stimolare la crescita economica, garantire un gettito adeguato, operare un’appropriata redistribuzione del reddito, incentivare il lavoro, semplificare e rendere più trasparente il sistema, anche al fine di favorire la tax compliance e la tax morale. A queste si aggiunge la sfida della digitalizzazione dell’amministrazione finanziaria, che non è oggetto di approfondimento nel volume ma che pure svolge un ruolo rilevante nel rapporto tra fisco e contribuente.