Apr 2019
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PROPOSTE

Promemoria per una riforma fiscale

Vincenzo Visco

“È venuto il momento di ripensare il sistema fiscale”. L’invito del governatore della Banca d’Italia Ignazio Visco, qualche settimana fa, conferma che i tempi sono maturi per riportare al centro del dibattito degli esperti il tema tasse. Ma può bastare evocare la flat tax per ridare equilibrio alla struttura del prelievo, su cui si sono stratificate nel tempo tante modifiche e troppe esenzioni? O non serve piuttosto un nuovo disegno complessivo? Come contributo, pubblichiamo qui una nostra sintesi dell’intervento di Vincenzo Visco al Convegno “Semplificazione fiscale e trasparenza per la crescita”, in cui l’ex ministro delle Finanze propone la sua ricetta.

I sistemi fiscali giocano un ruolo molto importante nelle economie dei Paesi sviluppati: percentuali comprese tra il 30 e 50% del Pil vengono prelevate annualmente dai Governi attraverso l’imposizione, con impatti molto rilevanti sui sistemi economici in relazione alle tipologie di prelievo, ai meccanismi di riscossione, alle modalità di accertamento, ecc. 

Al tempo stesso, la pressione fiscale elevata sollecita critiche, anche radicali, nei confronti della tassazione, che viene da molti pregiudizialmente considerata vessatoria, iniqua, inutilmente complicata, invasiva. In proposito, tuttavia, non andrebbe dimenticato che i proventi delle imposte servono prioritariamente a finanziare i beni e servizi pubblici. 

Dietro le polemiche sulle e contro le tasse, esiste quindi un importante e decisivo conflitto politico sulla redistribuzione del reddito, che confonde non poco le idee dell’opinione pubblica: quasi mai consapevole del fatto che le ricette anti tasse implicano la privatizzazione (totale o parziale) della scuola, della sanità della previdenza, e la delega alla carità dei privati degli interventi a sollievo della povertà.

I requisiti ideali

Tuttavia molte critiche su come funzionano oggi le tasse sono fondate. Un sistema fiscale è, o meglio dovrebbe essere, un insieme coerente di istituti, prescrizioni e procedure, basato su principi economici chiari, e costruito al fine di ottenere il gettito desiderato nella maniera più efficiente possibile, cercando di minimizzare i costi amministrativi e le distorsioni economiche, ed evitando ogni discriminazione arbitraria tra contribuenti. Il sistema dovrebbe, nel suo complesso, ripartire il prelievo in modo progressivo, e dovrebbe fare affidamento, ai fini del gettito, su poche imposte a larga base e con le aliquote più basse possibili.

Se si guarda ai sistemi fiscali reali, è inevitabile concludere che quasi nessuno presenta oggi le caratteristiche indicate. Prevalgono situazioni di trattamenti diversi per contribuenti in condizioni analoghe, incentivi non necessari, trattamenti di favore, che sono il risultato di ben orchestrate pressioni di gruppi di interesse, prelievi eccessivi sui redditi di lavoro e troppo bassi su quelli di capitale e sui profitti aziendali.

Le tasse in Italia

Tutto ciò è particolarmente evidente per quanto riguarda il sistema fiscale italiano. Esso fu introdotto agli inizi degli anni ’70 del secolo scorso seguendo, sia pure in modo limitato ed imperfetto, la visione a quei tempi prevalente a livello internazionale, basata sull’imposizione del reddito. 

Immediatamente subì gli effetti distorsivi dell’inflazione, la mancata riforma dell’amministrazione e la massiccia evasione, la pressione del mondo delle imprese volta a ridurre la tassazione sui profitti o ad ottenere l’agevolazione dei processi di fusione e ristrutturazione, la detassazione delle riserve accantonate in esenzione di imposta in caso di distribuzione, ecc. Il sistema, infine, uscì completamente distrutto dalla manovra del Governo Amato del 1992. 

Un tentativo di ricostruzione secondo un disegno unitario e razionale avvenne con la riforma Visco del 1996-97, che teneva conto sia dell’evoluzione dei sistemi fiscali nel tempo, sia dell’esigenza di semplificazione e di riduzione delle aliquote, soprattutto sui redditi di impresa. 

La riforma di ispirava al modello della Dual Income Tax scandinava, cercando di rendere più omogenea la tassazione dei redditi da capitale, e disegnare un prelievo sulle imprese neutrale sia rispetto alle modalità di finanziamento, che all’impiego dei fattori produttivi. Al tempo stesso si operò una drastica semplificazione del sistema eliminando l’Ilor, i contributi sanitari, l’imposta patrimoniale sulle imprese, l’Iciap, la tassa di concessione sulle partite Iva, le tasse di concessione comunali sulle imprese, sostituendole con un unico tributo: l’Irap. 

Si attuarono anche alcuni interventi sull’Irpef destinati a tener conto degli effetti distributivi delle altre parti della riforma, ma anche a modificare la struttura delle aliquote e il trattamento della famiglia. Infine si realizzò una radicale riforma della amministrazione introducendo le Agenzie fiscali, e si varò il fisco telematico: le prime assicurarono un aumento dell’efficienza dell’amministrazione, il secondo un recupero dell’evasione.

Fare e disfare

Il nuovo sistema sembrava funzionare piuttosto bene, ma fu “smontato” dai Governi successivi. Per esempio, la tassazione delle imprese: abolita (retroattivamente) la Dit, si orienta (col Governo Berlusconi) verso schemi di detassazione dei dividendi e delle plusvalenze societarie attraverso la participation exemption, meccanismi un tempo tipici dei paradisi fiscali e oggi generalizzati, e verso la riduzione dell’aliquota formale; più tardi, (Governo Monti) viene introdotta l’Ace (che segue in realtà la stessa logica della Dit), che viene sostituita recentemente con forme meno razionali di detassazione degli utili reinvestiti (Governo Conte). 

La tassazione dei redditi di capitale viene aumentata, anche con l’introduzione di un prelievo patrimoniale (Governo Renzi), ma il trattamento privilegiato (e ben poco giustificabile) per i titoli di Stato viene mantenuto, e subito dopo si riapre una differenziazione del prelievo in relazione a singoli impieghi. 

La tassazione degli immobili subisce diversi interventi in aumento e in diminuzione, fino ad arrivare all’abolizione completa del prelievo sull’abitazione principale. Si rinuncia ad ogni revisione organica del catasto. Si comincia ad intervenire sistematicamente con interventi estemporanei, con incentivi specifici, come gli 80 euro o i vari bonus mirati a singole categorie di contribuenti (e di elettori). 

Si elimina la componente Irap sui redditi di lavoro lasciando così l’onere di finanziamento della sanità ai soli redditi di capitale, oltre che al bilancio pubblico. Si introducono crediti di imposta transitori o permanenti, si differenziano aliquote, si svuota sempre più di significato l’Irpef escludendo i redditi dominicali ed agrari, e introducendo la cedolare secca su (alcuni) fitti; si detassa pressoché completamente l’agricoltura escludendola oltre che dall’Irpef, anche dall’Irap e dall’Imu. Fino ad arrivare alla robusta detassazione delle cosiddette partite Iva fino a 65.000 euro (e 100.000 dal 2020) (Governo Conte), prevedendo un regime forfettario e un’aliquota del 15%, fino a 65.000 euro, senza l’applicazione dell’Iva e delle addizionali Irpef regionali e comunali, e un’aliquota del 20%, a partire dal 2020, senza forfait per i redditi, determinati  analiticamente, tra 65.000 e100.000 euro, creando così una grave discriminazione con i lavoratori dipendenti con lo stesso reddito, e fornendo incentivi alla mancata o falsa fatturazione e alla trasformazione di lavoro dipendente in lavoro autonomo. 

Per il futuro si prospetta l’estensione dell’applicazione dell’aliquota del 15% anche ai redditi da lavoro dipendente (e da pensione?) fino a 50.000 euro, ma su base familiare e non individuale, il  che riduce la platea dei potenziali beneficiari e anche in questo caso senza le addizionali Irpef; sicché alla fine del processo, ci si troverebbe di fronte a un’imposta forfettaria e un’aliquota del 15% per (molti) lavoratori autonomi e piccole imprese personali; a un’aliquota del 20% e alla contabilità analitica per altre imprese e attività individuali (ma non per tutte); a un’aliquota unica al 15% per una parte dei lavoratori dipendenti, mentre si continuerebbe ad applicare la struttura tradizionale dell’imposta (5 aliquote, tassazione su base individuale,ecc.) agli altri contribuenti. Sia nel caso dei contribuenti forfettari che per i lavoratori dipendenti con redditi inferiori a 50.000 euro si verificherebbe un “effetto soglia”, con aliquote marginali superiori al 100%.

In sostanza il sistema tributario italiano si è trasformato nel luogo della assoluta discrezionalità se non dell’abuso vero e proprio. Sarebbe quindi necessaria un’opera di revisione approfondita che tenesse anche presenti le evoluzioni più recenti del dibattito scientifico in materia.

Elusione ed evasione

Una delle caratteristiche più evidenti dei sistemi fiscali contemporanei è la loro permeabilità a processi di elusione. Con la globalizzazione, la digitalizzazione, l’aumento della concorrenza, le imprese multinazionali hanno specializzato le funzioni aziendali all’interno dei gruppi, rompendo la tradizionale coincidenza tra mercato di produzione e commercializzazione dei beni. Ogni impresa del gruppo si specializza in una attività: ricerca, produzione di solo alcuni elementi del prodotto finale, logistica, marketing, distribuzione, gestione degli intangibles (brevetti). 

Non è quindi più individuabile un unico luogo di produzione della ricchezza. Inoltre nel funzionamento complessivo del gruppo, utilizzando il meccanismo dei prezzi di trasferimento, si opera in modo da concentrare i costi nelle giurisdizioni a più elevata tassazione e i ricavi in quelli a bassa tassazione, in modo da ridurre, annullare il carico fiscale complessivo. 

Ancora più evidente è il fenomeno nel caso delle multinazionali del web che svolgono, spesso da remoto, attività completamente digitali e possono operare dovunque senza la necessità di una presenza fisica, realizzando valore grazie alla domanda dei consumatori senza bisogno di promuoverla, e tramite lo sviluppo dei big data. Non solo la produzione risulta apolide, ma l’origine del valore appare del tutto virtuale, fino a scomparire, mentre i profitti svaniscono nei paradisi fiscali.

La soluzione del problema è possibile, ma sarebbe necessario stabilire che le società multinazionali vengano considerate un’unica impresa, come in realtà sono, e tenute a presentare un unico bilancio mondiale per la loro attività per poi ripartire i profitti e la tassazione tra i diversi Paesi coinvolti, in base a criteri di ripartizione che tengano conto della occupazione, delle vendite, della produzione effettivamente realizzate. Una soluzione limitata ai Paesi europei è da tempo in discussione.

È stato valutato che queste pratiche sono state responsabili, relativamente al 2015, di una perdita di gettito a livello globale compresa tra i 75 e i 180 miliardi di euro. Per l’Italia il minor gettito può essere quindi stimato in 5-10 miliardi, somma ingente, ma trascurabile rispetto all’entità dell’evasione fiscale di massa che caratterizza il nostro sistema, che può essere stimata in almeno 130 miliardi. Il drastico ridimensionamento dell’evasione rimane quindi un obiettivo prioritario. 

Anche in questo caso le possibilità di intervento e le proposte operative esistono. In estrema sintesi si tratterebbe di rendere obbligatoria per tutti i contribuenti Iva la trasmissione per via telematica contestualmente al fisco e al cliente, delle informazioni utili a fini fiscali, come pre-condizione per la detrazione dell’Iva fatturata, previa la verifica dell’avvenuto versamento dell’imposta; di sostituire gli attuali registratori di cassa con mini terminali collegati con l’Agenzia delle Entrate cui dovrebbero affluire in tempo reale i dati dei corrispettivi, e prevedere un analogo sistema per i lavoratori autonomi e i contribuenti non tenuti all’emissione della fattura, ma al rilascio dello scontrino o della ricevuta fiscale; di integrare nel sistema la raccolta per via telematica dei dati delle vendite effettuate mediante distributori automatici o attraverso la rete. 

Andrebbe inoltre previsto un meccanismo generalizzato di ritenute da parte di “terzi” ai fini delle imposte sui redditi, approfittando del meccanismo frazionato di funzionamento dell’Iva: ogni contribuente dovrebbe operare una ritenuta d’acconto ai fini delle imposte sui redditi e dei contributi sociali, su ogni pagamento fatto ai fornitori in corrispondenza di ogni fattura ricevuta, e detrarre le ritenute subite allo stesso titolo dai suoi clienti.

L’adozione sistematica delle nuove tecnologie dovrebbe comportare cambiamenti sostanziali nel funzionamento della Amministrazione. Molto del lavoro si trasferirebbe “a monte”, al momento della elaborazione dei dati; sarebbero appositi algoritmi a individuare buona parte della evasione, delle frodi e dei comportamenti scorretti, e molti accertamenti potrebbero essere effettuati in via automatica o attraverso comunicazioni ai contribuenti e loro successiva adesione, limitando il ruolo delle tradizionali verifiche “ex post”.

La caduta dei redditi di lavoro

Una caratteristica comune dei sistemi fiscali del dopoguerra è stata quella di far affidamento su basi imponibili in cui i redditi di lavoro, e in particolare quelli di lavoro dipendente, giocavano un ruolo prevalente. Su questi redditi, quindi, venivano commisurate imposte personali e contributi sociali, questi ultimi finalizzati in particolare a finanziare il welfare: pensioni e sanità. La scelta dipendeva sia dalla facilità del prelievo, affidato prevalentemente ai datori di lavoro sostituti di imposta, sia dal fatto che la quota prevalente del prodotto di tutti i Paesi, 60-65%, era rappresentata dai redditi di lavoro.

Nel corso degli ultimi anni tuttavia la situazione è radicalmente cambiata: per quanto riguarda l’Italia, nel 2017 la quota del Pil spettante ai lavoratori dipendenti era pari a circa il 40%; se si tiene conto dei redditi di lavoro prodotti dai contribuenti indipendenti, la percentuale sale al 47%, il che significa che il 53% rimanente è appannaggio di profitti, interessi, rendite, royalties, ecc.

La situazione si capovolge per quanto riguarda la distribuzione del carico fiscale e contributivo. Se si considera il gettito dell’Irpef derivante dai redditi di lavoro (il 93-94% del totale), delle addizionali comunali e regionali e dei contributi sociali previdenziali da un lato, e l’Irpeg, l’Irap, le cedolari sugli affitti e sui redditi da capitale e l’Imu dall’altro, si può verificare come il primo gruppo di prelievi rappresenti una percentuale del Pil di circa il 18% ben superiore a quella derivante dal secondo gruppo di imposte: 6%, nonostante che i redditi di riferimento siano sostanzialmente eguali come quota.

Stando così le cose, è evidente come i sistemi fiscali tradizionali, in Italia e altrove, siano sottoposti ad uno stress crescente soprattutto per quanto riguarda la possibilità di finanziamento (futuro) dei sistemi di welfare. La soluzione più semplice e razionale sarebbe quella di superare completamente il ricorso ai contributi sociali previdenziali e di sostituirli con un prelievo generale proporzionale sull’intero valore aggiunto prodotto dal sistema economico, costituendo un fondo speciale destinato al finanziamento delle pensioni e della sanità, fermi restando gli attuali meccanismi di calcolo (contributivo) delle pensioni e di entitlement. 

Per quanto riguarda l’Italia, ciò significherebbe l’abolizione dei contributi previdenziali e dell’Irap, e la loro sostituzione con un prelievo su tutti i redditi prodotti che, a parità di gettito, risulterebbe di molto inferiore all’aliquota del 33% con cui i contributi previdenziali sono oggi calcolati sui soli redditi di lavoro: in teoria tale aliquota potrebbe addirittura dimezzarsi. In seguito alla riforma si verificherebbe quindi una fortissima riduzione del cuneo fiscale e del costo del lavoro, contribuendo a restituire alle scelte aziendali tra lavoro e capitale la neutralità fiscale rispetto alla forte penalizzazione del fattore lavoro oggi implicita nella struttura del sistema di prelievo.

L’imposizione del reddito: flat tax?

In Italia le aliquote dell’Irpef fino al 1983 variavano tra il 10 e il 72% lungo 32 scaglioni. Ora, in presenza di un’aliquota base del 23% e di un’aliquota massima del 43%, viene proposta una flat tax con una (15%) o due aliquote  (15 e 20%). 

Le imposte sul reddito si sono progressivamente “semplificate”, ma soprattutto “appiattite”, attraverso la riduzione del numero degli scaglioni; le aliquote iniziali sono state fortemente aumentate di pari passo con la riduzione di quelle più alte, con l’effetto di concentrare il prelievo sui contribuenti medi. I contribuenti più ricchi sono stati ulteriormente gratificati dal trattamento favorevole riservato alle stock options, ai bonus aziendali, ai guadagni di capitale. L’aumento di imposizione sui ceti medi è risultato di gran lunga superiore al risparmio di imposta per i più ricchi, il cui guadagno individuale è stato enorme.

Basse aliquote marginali, o anche una sola aliquota, vengono giustificate sul presupposto che esse ridurrebbero gli effetti distorsivi sulla propensione a lavorare, risparmiare e investire. Riducendo le aliquote, gli individui verrebbero così incentivati a produrre di più a beneficio di tutti (trickle down). Ciò consentirebbe di superare l’obiezione relativa all’iniquità di un’imposta piatta la quale, tuttavia, a parità di gettito, concentra inevitabilmente il prelievo sui redditi medi, dal momento che quelli più elevati beneficerebbero della riduzione delle aliquote, quelli più bassi di un sistema di detrazioni/deduzioni fisse.

Si sostiene anche che una imposta piatta renderebbe meno conveniente l’evasione. Infatti se si scendesse da un’aliquota del 43% ad una del 15%, la convenienza ad evadere si ridurrebbe di ben 28 punti. Tuttavia è stato dimostrato che, se le sanzioni previste in caso di evasione sono commisurate all’imposta evasa, per un contribuente che valuta costi e benefici della sua decisione, il beneficio derivante dalla riduzione dell’aliquota marginale sarebbe esattamente compensato dalla riduzione del rischio di un possibile accertamento, e quindi la propensione ad evadere non muterebbe.

La proposta

Dal punto di vista di chi scrive sarebbe auspicabile un rilancio della progressività dell’imposta sul reddito, con aliquote elevate da applicarsi ai redditi molto alti. Il ritorno alla logica dell’imposta personale progressiva dovrebbe comunque accompagnarsi alla riduzione delle aliquote più basse, in modo da ridurre l’incidenza sui ceti medi, da finanziare grazie al recupero di evasione che le proposte qui avanzate renderebbero possibile. 

Nella ristrutturazione dell’Irpef dovrebbe essere compresa una revisione e riduzione delle spese fiscali, superando l’assurda proliferazione di bonus degli ultimi anni. Infine le detrazioni Irpef per carichi familiari andrebbero eliminate ed unificate con gli assegni familiari in uno strumento unico di sostegno alle famiglie da estendere anche ai lavoratori autonomi.

Un’imposta sul reddito ideale dovrebbe essere onnicomprensiva, cioè assoggettare alle aliquote progressive tutti i redditi reali, non solo prodotti, ma anche solo maturati secondo criteri di competenza economica, al netto di ogni costo necessario per produrli, facenti capo a ciascun contribuente, in modo da garantire parità di trattamento, neutralità finanziaria, e redistribuzione. 

In concreto ciò significa che nella base imponibile dell’imposta andrebbero inclusi tutti i redditi di capitale, calcolati al netto degli effetti della inflazione, inclusi i guadagni di capitale maturati (e non ancora realizzati) al netto delle minusvalenze maturate, nonché i redditi imputati dei fabbricati direttamente utilizzati dal contribuente. 

Un’imposta personale sul patrimonio?

Una soluzione razionale alternativa al disegno di una tassazione sul reddito onnicomprensiva sarebbe quella di trasformare l’Irpef in una imposta progressiva sui soli redditi da lavoro superando la finzione per cui essa oggi viene ancora presentata come un’imposta generale sul reddito. 

Per quanto riguarda gli altri redditi la progressività andrebbe recuperata introducendo, accanto all’Irpef, un’imposta personale progressiva sul patrimonio complessivo (mobiliare e immobiliare) al netto dei mutui residui e dei costi di mantenimento, con aliquote comprese tra 0 (stabilendo così un minimo imponibile adeguato), e 1,5-2% sui patrimoni molto alti. 

Al tempo stesso dovrebbero essere soppresse tutte le altre imposte erariali che gravano sui redditi di capitale e sul patrimonio, comprese le ritenute e l’IMU. In questo modo la neutralità della tassazione verrebbe assicurata e diventerebbe più difficile provare ad escludere singole fattispecie di redditi di capitale da una adeguata imposizione. 

L’imposta contribuirebbe alla progressività del sistema anche attraverso l’esclusione dei patrimoni minori: abitazione di proprietà (di modesto valore), piccoli depositi bancari e postali.

 Su un ammontare complessivo di patrimonio degli italiani di 9000 miliardi di euro non dovrebbe essere difficile recuperare il gettito delle imposte soppresse, circa 40 miliardi, pur ricorrendo ad aliquote contenute e minimi imponibili per quanto possibili elevati. A parità di gettito, l’aliquota di equilibrio dovrebbe collocarsi intorno al 4,4 per mille.

L’imposizione sulle imprese e le tasse locali

Per quanto riguarda la tassazione delle imprese, gli studi di settore sono stati superati dalle nuove tecnologie e dalla trasmissione telematica di fatture e corrispettivi. Oggi è possibile disporre di dati “veri” e non ricostruiti attraverso stime basate su informazioni spesso inattendibili. L’uso di strumenti statistici, insieme a verifiche specifiche, sarebbe ancora necessario per le imprese e le attività che si svolgono nei confronti dei consumatori finali, soprattutto ai fini di disporre di valutazioni attendibili per quanto riguarda i margini (mark-up) utilizzati nelle singole attività.

Ai fini fiscali, le imprese potrebbero essere suddivise in tre diverse categorie: micro attività (con fatturato non superiore a 20-25.000 euro) che dovrebbero beneficiare di una contabilità molto semplificata, previo tutoraggio degli uffici dell’amministrazione, e di una tassazione ridotta, forfettaria. Le imprese individuali e le società di persone di maggiori dimensioni dovrebbero tenere una contabilità di tipo ordinario ed essere assoggettate all’Irpef e i titolari, eventualmente, all’imposta patrimoniale, mentre per le società per azioni si potrebbe applicare un sistema ACE in modo da incentivare gli investimenti. Agli azionisti persone fisiche si applicherebbe l’imposta patrimoniale. 

Anche la finanza degli enti decentrati dovrebbe essere rivista nel contesto della riforma, riservando spazi di autonomia, e gettito per i Comuni nell’applicazione dell’imposta sul patrimonio in relazione alla componente immobiliare, e operando analogamente per quanto riguarda le Regioni sull’imposta per il finanziamento del welfare. Infine le attuali addizionali comunali provinciali e regionali dovrebbero essere trasformate in sovraimposte in modo da mantenere l’autonomia impositiva, evitando comunque che decisioni assunte in sede locale possono incidere sulle politiche redistributive stabilite a livello nazionale con la fissazione delle aliquote Irpef. 

Il complesso di tali misure, se adottate, potrebbero assicurare una ventina di anni di sopravvivenza tranquilla per il nostro sistema fiscale.

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