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Antitrust

Per valutare l'economia digitale servono nuovi strumenti

Andrea Pezzoli
Andrea Pezzoli

Lo sviluppo dell’economia digitale propone nuove sfide per la politica della concorrenza. La velocità del cambiamento tecnologico rende sempre più complesso intervenire tempestivamente con soluzioni “a prova di futuro”. 

I Big Data e i “mercati senza prezzo” sollevano questioni che si trovano a metà tra antitrust e tutela della privacy che, a sua volta, sempre più spesso diventa un fattore di competizione. La natura “distruttiva” del processo innovativo, l’impatto sull’occupazione e sulle diseguaglianze sono aspetti che le autorità antitrust non possono ignorare sebbene non rientrino tra i loro tradizionali obiettivi. 

In questa prospettiva, per una politica antitrust efficace sarà sempre più necessario l’aiuto della strumentazione propria della tutela del consumatore e della protezione dei dati e di un welfare “amico” della concorrenza.

L’elemento che accomuna queste questioni è che, se il contributo della concorrenza può essere molto prezioso, il tradizionale intervento antitrust non sempre risulta sufficiente e ha bisogno di essere arricchito e integrato da altri strumenti (in qualche misura complementari come la protezione del consumatore e la tutela della privacy) e da altre politiche pubbliche (apparentemente più estranee, come le politiche del lavoro e le politiche di welfare), pena la sua inefficacia o, peggio, l’alimentazione di resistenze difficilmente superabili. 

Ancor più direttamente: per far fronte alle sfide dell’economia digitale la politica della concorrenza ha bisogno, più che in passato, di affiancare all’applicazione della disciplina antitrust il sostegno di politiche “amiche”.

La specificità dei mercati senza prezzo richiede, più che altri aspetti di rilievo tipici dell’economia digitale, una complementarietà tra interventi antitrust, di tutela del consumatore, regolatori e di protezione dei dati personali. L’intreccio tra questi diversi profili e le criticità concorrenziali a volte suggerisce che lo strumento più adeguato non si trovi necessariamente nel tradizionale toolkit delle autorità antitrust.

La rapidità del cambiamento tecnologico, la diffusione dell’automazione e del machine learning, lo sviluppo dell’intelligenza artificiale e le ricadute sociali e occupazionali nei settori più maturi pongono invece un altro problema alla politica della concorrenza: come coniugare innovazione (la forma più nobile di concorrenza, quella dinamica) e protezione, senza che ciò si traduca in un antistorico protezionismo a difesa dell’esistente (soprattutto quando l’esistente è a dir poco “maturo”), impedendo di cogliere i benefici per i consumatori, per la competitività e la crescita delle nuove forme che assume il processo concorrenziale. 

Anche in questo caso, l’applicazione rigorosa della disciplina della concorrenza non appare rinunciabile ma richiede di essere affiancata da politiche pubbliche (in particolare misure di sicurezza sociale, politiche attive del lavoro e una disciplina della crisi di impresa adeguata) volte ad accompagnare l’uscita dal mercato delle imprese meno efficienti, senza che ciò determini traumi sproporzionati per le categorie di lavoratori a rischio e alimenti le resistenze politiche e culturali al cambiamento. In assenza di un sistema di sicurezza sociale appropriato e di politiche di riqualificazione dei lavoratori espulsi dai settori “maturi”, l’applicazione rigorosa della disciplina antitrust diventa decisamente più complicata e tornano ad avere voce miti ambigui come quello dei campioni nazionali, dei cartelli difensivi ovvero l’acritica esaltazione delle piccole dimensioni.

Una politica della concorrenza forte delle proprie virtù ma consapevole anche dei propri limiti, consapevole del fatto che “poiché il mercato è una creazione umana e l’intervento pubblico ne è una componente necessaria e non un elemento di per sé distorsivo e vessatorio…», appare più appropriata per le sfide proposte da questa fase storica. 

La consapevolezza dell’intreccio tra gli obiettivi tradizionali della politica della concorrenza e obiettivi altri come la tutela della privacy, la tutela dell’occupazione e la riduzione delle disuguaglianze consente di non eludere quelle istanze che altrimenti quasi inevitabilmente finiscono per cercare soddisfazione in risposte “populiste”. Consente, inoltre, di evitare forzature nell’utilizzo della strumentazione propria del diritto antitrust per affrontare questioni, indubbiamente problematiche, ma difficilmente riconducibili a restrizioni della concorrenza.

Al fine di una miglior comprensione di queste note può essere fin da ora utile chiarire che politica della concorrenza e disciplina (o diritto) antitrust non vengono affatto utilizzati come sinonimi. Per politica della concorrenza si intende l’insieme di politiche pubbliche volte a favorire il processo competitivo. La disciplina antitrust, ovviamente, ne è parte. Tuttavia, altrettanto ovvio è che, per quanto le autorità antitrust abbiano, più o meno esplicitate, le loro priorità, nell’applicazione del diritto della concorrenza (divieto di intese restrittive, abuso di posizione dominante e controllo delle concentrazioni) gli spazi di discrezionalità sono inevitabilmente (e giustamente) assai limitati. 

La prima considerazione di sintesi è che quando si riflette sulla politica della concorrenza e l’economia digitale è bene tenere a mente che nel futuro, abbastanza prossimo, sarà sempre meno agevole (e probabilmente non particolarmente utile) distinguere tra economia digitale e economia “reale”.

La seconda considerazione è che, anche in questa prospettiva, la tradizionale scatola degli attrezzi a disposizione delle autorità antitrust appare, tutto sommato, piuttosto adeguata. 

Qualche aggiornamento richiede senz’altro il controllo delle concentrazioni e, in particolare, l’attenzione con la quale guardare alle acquisizioni da parte di operatori dominanti di piccole startup potenzialmente disruptive, soprattutto quando oggetto dell’acquisizione sono i dati e la capacità di analizzarli. 

A tal fine sarebbero auspicabili (nuove) norme che consentano alle autorità antitrust di scrutinare un insieme ampio di operazioni di concentrazione, molte delle quali sarebbero oggi “sotto soglia” e prive dell’obbligo di notifica; una ferma consapevolezza del rischi dell’under-enforcement, anche alla luce dei rischi della collusione tacita e delle operazioni “conglomerali” che ruotano intorno ai dati; una concezione di benessere dei consumatori non limitata agli aspetti di prezzo e quantità. Il processo è già in corso, e la vera sfida è accelerarlo per tenere il passo della velocità dell’economia.

La terza e ultima considerazione è che il contributo di altre discipline e di politiche pubbliche apparentemente estranee alla politica della concorrenza può essere non solo prezioso ma in alcuni specifici casi indispensabile per applicare al meglio le regole antitrust: la strumentazione propria della tutela del consumatore e dell’autorità preposta alla protezione dei dati individuali possono risolvere in senso pro-concorrenziale situazioni dove non emergono restrizioni del processo competitivo. 

Soprattutto, una serie di misure volte a facilitare la libertà di uscita e a proteggere i soggetti maggiormente esposti alla durezza delle nuove tecnologie (in particolare i lavoratori ma anche le imprese) si prospettano come un arricchimento significativo per una politica della concorrenza adeguata alla sfida dell’economia digitale e, più in generale, all’economia del prossimo futuro.

Storicamente il diritto antitrust si trova al crocevia tra il mercato, la democrazia e la coesione sociale. Per poter valorizzare al meglio il suo contributo – oggi ancor più che in passato – ha bisogno dell’ “aiuto” di politiche pubbliche “amiche” della concorrenza.

* la versione integrale su: https://economiaitaliana.org/wp-content/uploads/2019/03/EI_2019_1_02_Pezzoli.pdf