approfondimenti/politica economica
NUOVO NUMERO DI ECONOMIA ITALIANA
Infrastrutture, motore di sviluppo

Le infrastrutture possono influenzare il tasso di crescita del PIL, ridurre la povertà e migliorare lo standard di vita di una nazione. Come vanno finanziate, dove sono maggiormente necessarie, e qual è l'impatto del PNRR sulla dotazione infrastrutturale sono gli argomenti affrontati dai saggi del nuovo numero della rivista Economia Italiana, presentati dagli editor

Paolo Giordani e Alberto Petrucci
Paolo Giordani
Alberto Petrucci

Il numero 2/2021 della rivista “Economia Italiana” analizza gli effetti degli investimenti infrastrutturali, mettendo insieme alcuni saggi che affrontano le implicazioni per lo sviluppo economico, le questioni del finanziamento e della dotazione territoriale del capitale pubblico, e il problema della sostenibilità ambientale.

Il successo o il declino di una nazione in termini di crescita della produzione, formazione della ricchezza, soddisfacimento dei bisogni della popolazione, riduzione della povertà e miglioramento della sostenibilità ambientale, dipende in misura rilevante da un’adeguata dotazione infrastrutturale.

Quando si parla degli effetti degli investimenti infrastrutturali, i benefici che si riscontrano sulla produttività totale dei fattori, sul tasso di crescita del reddito pro capite e sul benessere sociale nel lungo periodo sono innegabili. In termini di effetti di breve termine, invece, gli investimenti in capitale pubblico vengono spesso associati ai consumi pubblici, essendo gli effetti macroeconomici simili da un punto di vista qualitativo.

I canali attraverso cui le infrastrutture possono influenzare il tasso di crescita del PIL pro capite, ridurre la povertà e migliorare lo standard di vita di una nazione, sono molteplici.
L’analisi degli effetti macroeconomici delle infrastrutture muove dall’ipotesi che il relativo stock o il flusso dei servizi ad esse associato entri direttamente nella funzione di produzione aggregata, come se si trattasse di un fattore produttivo aggiuntivo. Tale variabile ha, a seconda della specificazione, la natura di un bene pubblico e presenta in genere rapporti di complementarietà con il lavoro e il capitale fisico privato.

Accanto al canale diretto, il volume delle infrastrutture può influenzare il livello di prodotto in maniera indiretta, come determinante aggregata della produttività totale dei fattori (TFP) o come elemento che influenza la produttività degli input privati. Le infrastrutture, quindi, possono essere anche viste come quel fattore non retribuito che esercita effetti di spillover sul “residuo di Solow” o sul rendimento degli altri input. Tale effetti indiretti si possono concretizzare istantaneamente (per i fattori a offerta variabile) o nel tempo (per i fattori che si accumulano progressivamente, come il capitale umano e il capitale fisico privato).

In genere, le infrastrutture vengono considerate come un bene pubblico puro perché sono caratterizzate dalla “non rivalità nel consumo” e dalla “non escludibilità nell’uso”. La realizzazione e la fornitura delle infrastrutture sono generalmente pertinenza del settore pubblico in quanto, a causa di tali caratteristiche, il settore privato tenderà a fornirne in misura ridotta rispetto al livello ottimale. Il settore pubblico può accrescere il benessere sociale fornendo capitale pubblico, anche quando deve ricorrere alle imposte per finanziarlo.

Altri canali d’influenza delle infrastrutture sul reddito riguardano: i) l’incidenza indiretta sui costi di aggiustamento del capitale privato; ii) la durata del capitale fisico; iv) la salute; iv) l’istruzione.

Nel delineare le strategie di promozione della crescita tramite le infrastrutture, è necessario tener conto della varietà dei suddetti canali, diretti e indiretti, attraverso i quali esse influiscono sull’economia. Questo è importante per comprendere i diversi aggiustamenti di carattere macroeconomico che si verificano a causa del finanziamento con risorse pubbliche e per determinare la composizione della spesa in capitale pubblico che consente di raggiungere gli obiettivi di crescita prefissati.

Anche se, come rilevato, il ruolo che le infrastrutture esercitano sulla crescita economica e sullo standard di vita di un paese è incontrovertibile e rilevante, negli ultimi decenni in molti paesi si sono riscontrati una serie di problemi nella fornitura e nella fruizione dei servizi del capitale pubblico. Tali problemi riguardano la presenza di eccessi di domanda, la degradazione qualitativa, la congestione, la scarsa manutenzione, un uso inefficiente delle infrastrutture, la carenza di nuovi investimenti infrastrutturali, nonché l’adozione di regole complesse e farraginose.

Nel volume della rivista “Economia Italiana” dedicato alle infrastrutture, dopo l’editoriale (che esamina in maniera più dettagliata le problematiche appena delineate), figurano quattro saggi il cui scopo è quello di approfondire l’analisi dei legami che intercorrono tra infrastrutture e sviluppo economico.

I primi due coprono due degli aspetti più rilevanti dal punto di vista macroeconomico del fenomeno oggetto di analisi, ossia (i) l’impatto degli investimenti infrastrutturali sulle principali variabili aggregate dell’economia; (ii) il finanziamento degli investimenti infrastrutturali. I due lavori successivi restringono il campo di analisi al nostro Paese, esaminando (i) i divari infrastrutturali ancora presenti sul territorio nazionale; (ii) l’impatto economico atteso del “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” (PNRR) nel colmare tali divari. In quanto segue, descriviamo sinteticamente i principali risultati di ciascuno di questi lavori.

Il primo contributo, ad opera di Angela Cipollone e Gianfranco Di Vaio, dal titolo “L’impatto della spesa pubblica su crescita, diseguaglianze e inquinamento in Europa: la composizione conta?”, utilizza i dati di 22 paesi europei relativi al periodo 1995-2018 per stimare l’impatto del livello e della composizione degli investimenti pubblici su crescita economica, disuguaglianza dei redditi ed emissioni di CO2.

Nel complesso, i risultati mostrano che, non solo i programmi specifici a tutela dell’ambiente, ma anche gli investimenti orientati alla tutela di beni pubblici quali, ad esempio, quelli in istruzione, salute, sviluppo del territorio, contribuiscono a ridurre le emissioni di CO2, sia tramite la riqualificazione energetica del patrimonio pubblico immobiliare che tramite incentivi alla creazione di tecnologie più pulite.

Francesco Baldi, Alessandro Pandimiglio, Massimiliano Parco e Cristina Maria Romano, autori del secondo saggio, dal titolo “Il ruolo dei green bonds nel finanziamento delle infrastrutture sostenibili”, spostano l’attenzione su un tema di grande attualità, ossia quello dei mutamenti climatici ed ambientali e della conseguente necessità di trasformare la rete infrastrutturale tradizionale orientandola verso una maggiore sostenibilità. Il lavoro si concentra in particolare sulla dimensione del finanziamento delle infrastrutture sostenibili.

Il terzo articolo, scritto da Mauro Bucci, Elena Gennari, Giorgio Ivaldi, Giovanna Messina e Luca Moller, dal titolo “I divari infrastrutturali in Italia: una misurazione caso per caso”, si concentra sul problema dei divari nella dotazione infrastrutturale che caratterizzano il nostro Paese. Se confrontato con la letteratura precedente sul tema, questo lavoro fornisce un contributo di ordine metodologico alla misura dell’adeguatezza delle infrastrutture presenti in una data area. L’analisi documenta la presenza in Italia di differenze molto pronunciate nella dotazione infrastrutturale delle diverse aree del Paese, evidenziando il più delle volte una situazione di svantaggio del Sud e delle Isole.

Il quarto e ultimo contributo, scritto da Armando Cartenì e Davide Ciferri, dal titolo “La valutazione degli investimenti in infrastrutture e mobilità del PNRR. Analisi e prime evidenze”, prende spunto dal precedente per fornire una valutazione dell’impatto economico atteso dall’attuazione del PNRR. Il focus dell’analisi sono gli investimenti previsti nei settori delle infrastrutture e della mobilità, che rappresentano una delle componenti più significative del PNRR. Vengono, inoltre, presentate alcune stime circa il contributo degli investimenti nella riduzione dei divari territoriali e nelle emissioni di gas climalteranti, che rappresenta uno dei principali obiettivi della transizione ecologica.

In conclusione, si ritiene opportuno porre l’attenzione su tre questioni particolarmente rilevanti in tema di infrastrutture: a) il problema del finanziamento degli investimenti infrastrutturali; b) il ruolo del capitale pubblico per la riduzione dei divari territoriali; c) le implicazioni delle infrastrutture per la sostenibilità ambientale.

Per quanto attiene al primo aspetto, le modalità con cui vengono reperite le risorse pubbliche per accrescere la dotazione infrastrutturale sono di cruciale importanza per valutare l’efficacia di tale politica fiscale sull’accumulazione di capitale e sulla crescita del reddito pro capite.
Con riferimento al ruolo delle infrastrutture sullo sviluppo locale, la strategia ottimale di realizzazione e manutenzione delle infrastrutture a livello decentrato dovrebbe tener conto: a) delle singole realtà regionali; b) degli spillover che esse attivano; c) della mobilità territoriale dei fattori produttivi.

Per la questione della sostenibilità ambientale, le infrastrutture svolgono un ruolo fondamentale. Esse permettono di disciplinare l’uso delle risorse ambientali, abbassando il costo delle esternalità negative associate all’inquinamento, consentono di ridurre in maniera drastica la produzione di CO2 e aiutano a produrre energia pulita. Quando incorporano innovazioni tecnologiche “verdi”, le infrastrutture aumentano anche il risparmio e il tasso di crescita del reddito nazionale. Con le infrastrutture si riesce a trasferire alle generazioni future un doppio lascito, che riguarda la conservazione del capitale naturale, da un lato, e un maggior benessere, dall’altro.

I policy maker dovrebbero adottare opportune misure per facilitare la realizzazione delle opere infrastrutturali, assicurare la loro efficacia e garantirne un uso efficiente. Tre gli elementi chiave figurano: un flusso maggiore di risorse da utilizzare per la realizzazione e la manutenzione delle opere infrastrutturali, che può essere assicurato attraverso l’impiego di tariffe per la fruizione dei servizi delle infrastrutture; la promozione di operazioni di “finanza innovativa” come, ad esempio, un partenariato pubblico-privato; il miglioramento delle modalità di selezione dei progetti d’investimento infrastrutturali e dell’allocazione dei fondi pubblici al fine di assicurare che le opere di più alto valore vengano scelte e finanziate, tenendo presenti le esigenze e le preferenze a livello locale e gli effetti sul benessere sociale.