Gen 2019
03
Mercato del lavoro

Il Jobs Act dopo la Consulta e il decreto Dignità: un tentativo di valutazione

Paolo Sestito e Eliana Viviano*

A tre anni di distanza dal varo del Jobs Act (JA) cerchiamo di riassumere alcune valutazioni su questa riforma, forse la principale del governo Renzi, che tenta di portare a compimento alcuni degli interventi effettuati a partire dalla legge Fornero n. 92/2012 (governo Monti) fino al decreto Poletti del 2014, lungo tre direttrici:

  • contrastare il dualismo tra contratti permanenti e temporanei, snellendo e razionalizzando il ricorso ai secondi (anche contrastando il ricorso a collaborazioni e spesso finte “partite iva”) e riducendo i timori delle imprese circa le conseguenze dei licenziamenti dei lavoratori a tempo indeterminato;
  • rendere universale e quindi più equo il sistema degli ammortizzatori sociali, contrastandone i possibili effetti distorsivi sull’offerta di lavoro con un rafforzamento delle politiche attive (tradizionalmente pressoché assenti in Italia);
  • spostare l’asse della contrattazione salariale collettiva verso il livello aziendale o comunque locale, sì da accrescerne l’adattabilità a fronte delle mutevoli e variegate situazioni esistenti sul territorio.

Tali indirizzi avrebbero dovuto completare e complementare le riforme, di liberalizzazione ma solo al margine, attuate nel quindicennio precedente (in primis il cd pacchetto Treu, del 1997, e la cd riforma Biagi, del 2003). Queste, pur non prive di benefici, avevano infatti accresciuto il dualismo tra occupati permanenti e temporanei, acuito la carenza di ammortizzatori per i secondi in caso di perdita d’un posto di lavoro e le criticità discendenti dalla storica assenza di politiche attive del lavoro.

È riuscito il Jobs Act negli intenti che si proponeva? Come interpretare le più recenti vicende normative (e gli interventi della Consulta)? Si è alla vigilia dell’ennesimo punto di svolta? Cosa ci riserva il futuro? (**)

In sintesi, le risposte a queste domande sono le seguenti:

  • il JA è riuscito abbastanza a perseguire il primo obiettivo innanzi ricordato: è aumentata la propensione delle imprese a ricorrere a contratti permanenti, anche a fronte di lavoratori non già prima testati. È però anche divenuto più facile ricorrere al lavoro a termine regolare, con un marcato aumento della elasticità dell’occupazione al PIL. La riforma ha effettivamente reso più equo, efficiente e universale il sistema degli ammortizzatori, ma non è riuscita a introdurre un efficace sistema di politiche attive del lavoro (pur avendo tentato di farlo, con la costituzione dell’ANPAL). Si è però rinunciato a intervenire sulla contrattazione collettiva.
  • Il Decreto Dignità della scorsa estate ha reso più complesso, e quindi più costoso, il ricorso ai contratti a termine, aumentando nel contempo il costo atteso del licenziamento d’un lavoratore con contratto a tempo indeterminato. L’incertezza circa tale costo è stata poi accresciuta dalla sentenza della Consulta che – rimettendo al singolo giudice il quantum dell’indennizzo a fronte d’un licenziamento considerato illegittimo, per di più all’interno d’un range di possibili valori reso pochi mesi prima più ampio dal Decreto Dignità – ha di fatto reso il regime attuale per molti versi più incerto e oneroso per le imprese di quello vigente prima delle riforme dell’ultimo decennio. Il parlare che si fa di rilancio della CIG,  a fronte di chiusure aziendali (ove non vi è per definizione un lavoro a cui tornare, formale presupposto della CIG) e come strumento a tutto tondo di “politica industriale”, prefigura un possibile ritorno al passato anche nel campo delle politiche passive. Quanto meno in termini di orientamenti regolamentari, ci si potrebbe perciò trovare a un punto di svolta, nel senso di ritorno al passato.
  • le prospettive che si aprono per il futuro nell’immediato sono poco chiare. È vero che le modalità con cui il regime delle causali è stato reintrodotto stanno portando a una grande incertezza delle imprese in fase di assunzione, anche per il timore di contenzioso in connessione all’uso di termini piuttosto elusivi come legittima motivazione dell’apposizione del termine. Però, le modifiche regolamentari è plausibile che renderanno nel loro assieme l’occupazione meno reattiva al ciclo, il che – con un PIL in frenata – potrebbe paradossalmente aiutare ceteris paribus la dinamica dell’occupazione. Questa (in particolare nella componente permanente) sarà inoltre ancora favorita, nei mesi a venire, da una serie di sgravi contributivi temporanei previsti dallo stesso Decreto Dignità. Gli stessi timori che una serie di posizioni lavorative a termine divengano illegali e possano semplicemente scomparire, per via del Decreto Dignità, non vanno esagerati: i contratti a termine resi tout court illegali (ad es. perché superano l’orizzonte dei 24 mesi) sono in un ammontare ridotto. D’altro canto, un aumento del costo del lavoro – inclusivo degli oneri amministrativi, quali quelli connessi con la definizione delle causali per i rapporti a termine che superino la soglia dei 12 mesi – sia del lavoro a termine che di quello permanente non può che andare, a lungo andare, a discapito dell’occupazione.  

Gli equilibri regolamentari emersi in questi ultimi anni non paiono in effetti essere né duraturi né efficaci. 

Non lo sono nell’area del lavoro a termine. Va detto che è il JA che aveva lasciato un quadro in cui ancora forte era la preferenza delle imprese per tale tipologia di contratti: anziché attenuare tale preferenza, mantenendo la semplicità d’opzione del  ricorso al termine ma magari accrescendone lievemente il costo monetario (raccogliendo così risorse spendibili in politiche del lavoro), le misure più recenti hanno però aumentato i costi sia del lavoro a termine, soprattutto quelli non monetari (a beneficio dei consulenti aziendali più abili nell’aiutare le imprese a schivarli più che dei lavoratori), che del contratto permanente (in termini sia di incertezza che di costi medi attesi in caso di licenziamento). Più che favorire il ricorso al lavoro permanente, il nuovo quadro è probabile che a regime favorisca il ricorso al lavoro a termine molto breve (le durate fino a 12 mesi, che sfuggono alle complicazioni delle causali) o la fuga verso il finto lavoro autonomo (anche per via della contemporanea introduzione d’una serie di sgravi fiscali per le posizioni autonome con volume d’affari contenuto).

A ben vedere, non è un assetto stabile neppure quello del lavoro permanente. La battaglia delle idee che il JA sembra aver perduto non è tanto quella nei confronti del mondo del lavoro organizzato e del sindacato, che del principio della reintegra aveva in passato fatto una bandiera ideale, quanto quella nei confronti dei giudici: il giudice (costituzionale) ha mantenuto e rafforzato la primazia dei giudici (ordinari) nel decidere legittimità e conseguenze, in termini di quantum dell’indennizzo, dei licenziamenti! Fallito l’aggiramento di tale nodo attuato dal JA, si torna al problema strutturale dell’avere un sistema di tutela dei lavoratori licenziati che è intrinsecamente inefficiente: il lavoratore può ricevere un compenso molto elevato (sino a 36 mesi di indennizzo) ma non quando un supporto gli servirebbe, al momento del licenziamento; mentre l’impresa ha difficoltà a pianificare i costi d’una decisione squisitamente imprenditoriale per via del pervasivo intervento del giudice. È una impasse, superabile in via di principio lungo due possibili linee evolutive. La reintroduzione d’una forma attenuata di predeterminazione degli importi da parte del legislatore, che circoscriva l’intervento del giudice (ad esempio fissando che ogni anno di seniority aziendale comporti non già le 2 o 3 mensilità rispettivamente previste dal JA e dal Decreto Dignità, ma un importo che il giudice sia tenuto a determinare nell’ambito di un corridoio). Un più radicale rovesciamento dell’impostazione tradizionale, facendo divenire il licenziamento sempre costoso, ma per importi molto contenuti e legati solo alla seniority aziendale, con la possibilità per il giudice di maggiorare tale indennizzo se e solo se il lavoratore riesca a provare in giudizio una serie di gravi violazioni da parte dell’impresa.  

Men che meno stabile ed efficace è l’assetto delle politiche passive e attive del lavoro. L’affidamento che a parole viene fatto a queste ultime è per certi versi vieppiù cresciuto, perché si immagina che le strutture pubbliche – prive di risorse e capaci al momento di gestire solo platee piuttosto piccole di utenti – debbano fronteggiare attivamente l’ampia popolazione dei beneficiari delle misure di contrasto alla povertà che il governo sta programmando di ampliare. Di queste misure si sa ancora molto poco, ma è chiaro che la dimensione quantitativa della popolazione target, e le sue caratteristiche di distanza dal mercato del lavoro, la rendono difficile da gestire. Soprattutto, restano irrisolti i nodi del rapporto tra governo centrale e governi locali, nonché quelli della collaborazione con i ben più efficienti operatori privati, per molti versi più in grado di operare in una logica di “attivazione” e che però le norme sul lavoro a termine del Decreto Dignità stanno invece osteggiando.

Resta infine del tutto irrisolta la questione degli assetti della contrattazione. I contratti nazionali restano centrali e, semmai, sono divenuti per certi aspetti ancor più rigidi nella loro predeterminazione dei salari, con una deriva che ha visto reintrodurre schemi di indicizzazione semiautomatica dei salari ai prezzi e intese che predeterminano la dinamica dei salari su lunghi orizzonti temporali. Tali intese sono comprensibili, in un clima economico e sociale reso difficile e conflittuale dalla lunga crisi, ma non prive di controindicazioni: si rischia di cristallizzare nel tempo derive vuoi inflazionistiche vuoi deflazionistiche. Il livello locale, in primis quello aziendale, continua inoltre a non poter rimodellare, al ribasso oltre che al rialzo, le intese nazionali. In un regime di pluralismo sindacale e in assenza di meccanismi trasparenti che misurino il consenso dei lavoratori interessati, è facile per chi voglia opporsi farlo anche quando privo dei consensi rilevanti. La soluzione è la fuga dai contratti nazionali: a quella a suo tempo realizzata per la via maestra dalla Fiat (ora FCA), che fuoriuscendo da FederMeccanica ha creato un suo proprio contratto nazionale, si è aggiunta quella sottobanco e un po’ truffaldina dei cd contratti fake.

*Banca d’Italia; Le opinioni qui espresse sono quelle degli autori e non coinvolgono necessariamente la Banca d’Italia.

** Questa è la sintesi dei lavori di Sestito e Viviano (2018) “Firing costs and firm hiring: evidence from an Italian reform”, Economic Policy, Volume 33, Issue 93, 2018, pp. 101–130, e Bovini e Viviano (2018), Bovini G. and E. Viviano (2018) “Italy’s “employment-rich” recovery: a closer look”, Banca d’Italia, QEF, no. 461, sintetizzati nel paper di Sestito e Viviano (2018) “The Jobs Act: the reform in the context of the italian labour market”, Economia Italiana, 2-3, pp. 12-36.

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