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Fatte le regole bancarie, ecco chi usa le eccezioni

Antonio Forte
Antonio Forte

Nel corso del mese di ottobre l’ESm, European Stability Mechanism (noto come Fondo Salva Stati) ha pubblicato un discussion paper sulla Banking Union evidenziando quali sono gli ostacoli economici e istituzionali che, ancora oggi, impediscono la realizzazione di un mercato bancario unico. Tra gli ostacoli citati nel paper dell’ESM vi sono le cosiddette opzioni e discrezioni nazionali (ODN).

Le ODN sono eccezioni rispetto alle regole bancarie europee che possono essere attivate a livello nazionale. Nella fase iniziale del processo di unificazione e centralizzazione delle regole a livello europeo tali eccezioni potevano avere una giustificazione, poiché la situazione di partenza dei sistemi legislativi e di vigilanza era molto diversa tra le nazioni. Quindi, era opportuno assicurare alle autorità e ai legislatori nazionali un certo grado di autonomia nel recepimento delle regole europee.

Il Meccanismo di Vigilanza Unico-MVU ha portato avanti un processo di unificazione delle ODN provando a limitare le disparità nazionali, sia per gli istituti bancari considerati sistemici, quindi soggetti alla vigilanza diretta della Banca Centrale Europea, che per le banche non significative. Tuttavia questo processo di armonizzazione, che ha dato vita anche ad una Guida della BCE sulle opzioni e sulle discrezionalità previste dal diritto dell’Unione, non ha eliminato del tutto la possibilità che le autorità nazionali possano modificare una parte delle regole inserite nei Regolamenti e nelle Direttive sui requisiti di capitale (il Capital Requirements Regulation e la Capital Requirements Directive IV).

L’EBA effettua periodicamente una ricognizione delle ODN attivate a livello nazionale dalle autorità di vigilanza e ciò permette di avere un quadro aggiornato delle diversità normative ancora esistenti tra i Paesi europei. 

Dall’analisi dei dati EBA emerge che attualmente esistono 70 ODN che possono essere attivate su base nazionale, 51 ammesse dalla CRR e 19 dalla CRD IV. Le aree d’intervento concesse alle autorità nazionali sono molteplici. Infatti, attraverso l’attivazione delle ODN si possono modificare specifiche disposizioni riguardanti, ad esempio, le grandi esposizioni, il livello di applicazione dei requisiti di capitale, i capital buffer e floor, lo SREP, i Fondi propri, le partecipazioni qualificate, la liquidità, la governance e la gestione dei rischi bancari.

Nell’analisi EBA si rileva un valore medio di 28 ODN attivate a livello nazionale tra i Paesi europei con un valore massimo in Irlanda, 46 ODN, e minimo in Finlandia, 14 ODN. L’Italia mostra un valore di ODN esattamente pari alla media, la Francia è leggermente oltre la media (33), mentre le autorità tedesche hanno attivato un numero di ODN inferiore alla media (25). 

Considerando tutti i Paesi analizzati dall’EBA, si nota che, tra le varie tipologie di ODN attivabili, quelle più utilizzate riguardano le regole sulle grandi esposizioni e sui fondi propri, mentre meno diffuso è l’utilizzo di ODN su leverage, regole SREP, rischio di mercato e di controparte.

Focalizzando l’attenzione sulle maggiori economie dell’Area euro, si nota che Germania, Spagna e Italia concentrano il maggior numero di ODN nel campo delle grandi esposizioni (11 ODN attivate su questa area nei primi due Paesi e 6 in Italia), settore in cui in Francia non è attiva alcuna opzione. Le autorità francesi, invece, mostrano una maggior attenzione sulle regole riguardanti i fondi propri, attivando 9 ODN. 

Un’analisi di dettaglio può essere condotta esaminando la situazione italiana e tedesca. Dal confronto risulta che sono 25 i casi in cui un’autorità nazionale ha attivato un’opzione e l’altra non lo ha fatto e viceversa. Le 25 ODN attivate nei due Paesi servono a modificare regole riguardanti questioni di governance, buffer di capitale, possesso di partecipazioni qualificate, limiti sulle grandi esposizioni, definizione dei requisiti di liquidità, fondi propri, leva e rischi.

Analizzando alcune di queste 25 ODN, si nota che in Italia, al contrario di quanto avviene in Germania, è stata attivata l’esenzione dall’obbligo di mantenere un capital conservation buffer e quella dall’obbligo di mantenere il countercyclical capital buffer per le piccole e medie imprese di investimento. Si riscontra una situazione opposta per un’altra opzione sui buffer di capitale: in Germania è richiesto il sistemic risk buffer su tutte le esposizioni, mentre in Italia non è richiesto tale buffer. 

Per quel che riguarda la discrezionalità sulle grandi esposizioni, esistono cinque casi in cui in Germania sono state attivate ODN che le autorità italiane non hanno deciso di attivare: vi sono esenzioni sulle esposizioni verso enti creditizi regionali o centrali a cui gli enti creditizi sono associati; sono permesse esenzioni su esposizioni di enti creditizi verso altri enti creditizi purché uno di questi operi su base non competitiva e fornisca crediti a determinati settori dell’economia in base a determinati parametri; vi sono esenzioni su esposizioni verso amministrazioni centrali nella forma di requisiti di liquidità obbligatori; vi sono esenzioni riguardanti esposizioni verso borse riconosciute; sono riconosciute esenzioni sulle garanzie utilizzate su prestiti ipotecari finanziati attraverso l’emissione di obbligazioni assistite da ipoteche su immobili.  

Sulle regole riguardanti la liquidità vi sono due casi opposti: le autorità tedesche hanno deciso di introdurre regole sui requisiti di liquidità in anticipo rispetto agli obblighi previsti dall’UE, facoltà che le autorità italiane non hanno esercitato; le autorità italiane hanno deciso di applicare un tasso di deflusso fino al 5% per i prodotti fuori bilancio relativi a finanziamenti commerciali, opzione non prevista in Germania. 

Questo breve confronto ha mostrato come le banche si trovino a dover modificare il loro comportamento in base alla nazione in cui operano, perché devono rispettare regole diverse stabilite dalle autorità nazionali. Inoltre, non è da escludere che le autorità vadano ad attivare le ODN che possano favorire l’operatività degli istituti di credito nazionali. Tuttavia, così facendo, esse creano una disparità di trattamento tra banche che operano in un mercato unico e che, quindi, dovrebbero essere soggette a norme del tutto uniformi.

L’analisi comparata Italia-Germania e i dati esposti in precedenza riguardanti l’intera Unione europea hanno mostrato come sia necessario un ulteriore sforzo da parte delle autorità europee al fine di eliminare le distorsioni nazionali ancora esistenti nell’ambito delle regole bancarie. 

A tal fine si potrebbero seguire due strade: da un lato, si potrebbe intervenire direttamente sulle regole, modificandole in modo tale che si adeguino automaticamente alle diversità operative e dimensionali delle banche operanti in Europa, eliminando la necessità di prevedere particolari esenzioni; dall’altro lato, si potrebbe permettere l’attivazione delle esenzioni esclusivamente alle autorità sovranazionali già esistenti (EBA e/o BCE) in modo tale da rendere uniforme l’esercizio delle discrezionalità sia tra i Paesi dell’Unione che tra quelli dell’Area euro.