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Eiopa valuta la Insurance Distribution Directive

È appena stato pubblicato il Report EIOPA relativo all’applicazione della Insurance Distribution Directive (UE) 2016/97. Il Rapporto analizza separatamente i cambiamenti nel mercato europeo della distribuzione assicurativa, l’impatto del nuovo quadro normativo sul mercato e gli effetti sul framework di vigilanza. Prime valutazioni    

Veronica Carriero
Veronica Carriero

1.Inquadramento.

Il decorso 6 gennaio 2022 l’Autorità Europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) ha pubblicato il primo Report sull’applicazione della Insurance Distribution Directive (IDD). 

Nel mese di novembre 2020 l’EIOPA aveva promosso una indagine online al fine di ottenere dagli stakeholders commenti relativi all’esperienza applicativa della IDD . 

I rilievi ricevuti nell’ambito della survey richiamata hanno contribuito all’elaborazione del Report in oggetto, il quale intende fornire un quadro preliminare concernente gli effetti della IDD su consumatori, distributori e attività di vigilanza. 

Il documento condivide peraltro, in parte, il substrato di tematiche e open issues con il Consultation Paper EIOPA su alcuni aspetti relativi alla protezione degli investitori retail (del 28 gennaio 2022) nel quale si distinguono, in particolare, temi quali il coordinamento e la razionalizzazione delle discipline dei mercati finanziari; il corretto bilanciamento tra esigenze e obiettivi in gioco nell’approccio al tema dei conflitti di interessi; i rischi posti dalla digitalizzazione dei servizi finanziari; l’ottimizzazione delle risorse investite dai consumatori. Il relativo Final Report dell’autorità è stato pubblicato in data 29 aprile 2022.

Il Rapporto analizza separatamente i cambiamenti nel mercato europeo della distribuzione assicurativa (Sez. 1), l’impatto del nuovo quadro normativo sul mercato (Sez. 2) e gli effetti sul framework di vigilanza (Sez. 3). 

2.I mutamenti nel mercato della distribuzione assicurativa.

Per quanto riguarda le evoluzioni del mercato assicurativo, vengono osservati alcuni trend generali.

Tra questi, si rileva il decremento del numero degli intermediari registrati (anche in esito a  processi di riorganizzazione dei modelli distributivi/consolidamento del settore o in ragione della previsione di requisiti professionali più rigorosi a livello nazionale) e, quanto al peso relativo dei diversi canali distributivi, si rileva che nel 2020 la distribuzione c.d. bancassicurativa ha rivestito un ruolo considerevole nel collocamento di prodotti del ramo vita mentre altri intermediari, come ad esempio gli agenti assicurativi, hanno preso parte in modo più significativo alla distribuzione di contratti assicurativi del comparto non – life.

Si riscontra poi una crescita nel numero delle vendite di prodotti online, anche in ragione della aumentata operatività a distanza degli intermediari a seguito della pandemia da Covid-19.

3.Impatto del nuovo quadro normativo.

Per quanto concerne l’impatto della IDD sulle tecniche di vendita e sulla qualità della consulenza il Report dà conto di diversi input ricevuti sul punto nella survey del novembre 2020. 

Le associazioni rappresentative dell’industria in sintesi osservano: il decremento complessivo nel numero di contestazioni sollevate dai consumatori e delle sanzioni applicate in riferimento alla prestazione di servizi di advice e  quindi, sulla base di tali evidenze, la elevata qualità della consulenza;  il funzionamento efficace del demands-and-needs test, sebbene vi siano spazi di miglioramento (così, ad esempio, si percepisce la necessità di semplificare il test nell’ambito dell’assicurazione obbligatoria o non-life e nel caso di vendita di prodotti ad elevata standardizzazione); la necessità di chiarire le modalità di esecuzione del demands-and-needs test nel contesto delle piattaforme digitali o di robo-advice.

Così come anche evidenziato nel Consumer Trends Report EIOPA del 2019 e del 2020 (ma il tema continua a essere all’attenzione dell’Autorità europea come dimostra il più recente Consumer Trends Report EIOPA 2021, pubblicato successivamente al Report in esame, vengono poste in luce (soprattutto da parte di alcune associazioni dei consumatori) questioni di trasparenza, comprensibilità, complessità, equa valorizzazione dell’investimento con riguardo ai prodotti assicurativi unit-linked (v. anche infra ove si tratta del framework di vigilanza).

Nell’ambito della dialettica con le autorità nazionali (più avanti anche NCAs) emerge poi come il demands-and-needs test mostri delle lacune nei casi in cui la vendita avvenga online, come quando, ad esempio, al termine del processo di vendita il consumatore viene posto dinanzi a un ticking box con il quale si conferma che il contratto scelto risulta in linea con le sue esigenze e richieste assicurative.

Altro aspetto del quale si valuta l’evoluzione alla luce dell’applicazione della IDD è quello relativo al livello di professionalità e alla competenza dei distributori assicurativi. L’autorità chiarisce sul punto che la competenza professionale dei distributori deve andare di pari passo (“needs to match”) con il livello di complessità delle attività svolte e dei prodotti offerti. Sulla base dei casi reali esaminati nell’ambito dell’attività di supervisione e di mistery shopping, si pone l’attenzione sulla formazione dei distributori, soprattutto ove si tratti di fornire consulenza sui prodotti più complessi (come gli insurance based investment products, più avanti anche semplicemente IBIPs), al fine di realizzare la giusta combinazione tra caratteristiche dei prodotti offerti ed esigenze dei consumatori. Si aggiunge inoltre che la competenza e la conoscenza dei distributori dovrà tener conto, in futuro, anche della crescente domanda di prodotti finanziari con caratteristiche di sostenibilità. 

Sulla valutazione della praticabilità di un label pan-EU dei consulenti finanziari, l’EIOPA ha condotto una survey, indirizzata alle NCAs, sui requisiti previsti nell’ambito della IDD concernenti conoscenze e competenze dei consulenti che distribuiscono IBIPs i cui risultati sono oggetto di ampia illustrazione nell’allegato V del Report. Il tema è incluso nell’ambito della Azione n. 8 (“Building retail investors’ trust in capital markets”) del CMU Action Plan.

Nello specifico, tale misura, che ha l’obiettivo di assicurare il level playing field tra i consulenti finanziari e di migliorare ulteriormente la qualità della consulenza in materia finanziaria (includendo anche aspetti relativi alla sostenibilità) nell’ambito dell’UE, è sottoposta alla positiva valutazione di impatto da effettuarsi nel contesto della revisione della IDD e della MIFID II. La Commissione Europea valuterà la realizzabilità di un label pan-europeo per i consulenti finanziari che potrà essere utilizzato per ottenere un certificato che dimostri che il livello di conoscenze, qualifiche e formazione del soggetto  sia adeguato per lo svolgimento della professione. 

Viene esaminato poi il tema della digitalizzazione e dello sviluppo di nuovi modelli distributivi (il tema della trasformazione digitale è all’attenzione dell’Autorità anche in termini di supervisory convergence. Sul punto si v. il Supervisory convergence plan for 2022 pubblicato il 9 febbraio 2022.

L’argomento viene osservato soprattutto sotto due versanti: il primo, concernente forma e tempistica di adempimento degli obblighi di disclosure; il secondo, relativo all’uso dell’intelligenza artificiale e delle piattaforme digitali. 

Sotto il primo profilo, viene rammentato innanzitutto che il regime informativo IDD è di tipo “default-paper based” e che ciò, se da un canto certamente consente l’assunzione di scelte consapevoli e la tutela di categorie vulnerabili di consumatori non avvezzi all’uso delle tecnologie, può, d’altro canto, risultare gravoso in caso di vendite realizzate online.

Si percepisce inoltre la necessità di adattare gli obblighi di informazione precontrattuale alle nuove modalità di visualizzazione su smartphones o altri digital devices, consentendo, ad esempio, all’intermediario di illustrare le informazioni con diversi livelli di rilevanza e così presentando “at a glance” le notizie rilevanti per tutta la clientela e rendendo disponibili dati più dettagliati, solo per utenti interessati, in layer successivi.

L’adattamento degli obblighi di informativa precontrattuale agli ambienti digitali dovrebbe peraltro tenere in debita considerazione i bias comportamentali dei consumatori nei contesti online (evitando, ad esempio, i meccanismi di pre-selezione o la segnalazione con il colore verde dell’opzione ritenuta preferibile). Per quanto infine concerne la tempistica di erogazione dell’informazione contrattuale, si avverte la necessità di avere orientamenti aggiuntivi al fine di adattare quanto previsto dall’art. 18 IDD, che si esprime in termini di “tempo utile prima della conclusione del contratto di assicurazione”, ai campi digitali. 

Sotto il secondo profilo, nel documento si osserva in primo luogo come sia necessario chiarire meglio l’ambito oggettivo dell’attività di distribuzione assicurativa (art. 2(1) n. 1 IDD) svolta online (così, ad esempio, definendo i contorni di una conclusione indiretta del contratto nel contesto di price comparison websites). Viene evidenziato poi che l’uso dell’intelligenza artificiale (in seguito anche AI) nel settore assicurativo se, per un verso, offre grandi opportunità può, per altro verso, generare rischi per i consumatori soprattutto quando viene in gioco la prestazione di servizi di consulenza automatizzata (o semi-automatizzata) e/o quando l’automatizzazione del processo di vendita non garantisce la correttezza delle pricing practices. 

La consulenza automatizzata (robo-advice) deve poi essere innanzitutto distinta dai basic chatbots, basati sulla AI, usati per guidare i consumatori nella navigazione sul sito o per rispondere a questioni non complesse. La robo-advice in materia assicurativa dovrebbe ricevere un inquadramento giuridico (basato sul principio di neutralità tecnologica e orientato alla garanzia della massima trasparenza per i consumatori) che tenga in considerazione le ineliminabili differenze esistenti tra physical advice e robo-advice. Dovrebbe farsi fronte adeguatamente a tutte quelle pratiche di ottimizzazione del prezzo (così, ad esempio, i modelli matematici, basati sull’uso della AI, di churn, customer lifetime estimation, price elasticity), che rischiano di influire negativamente sui consumatori che si trovano in condizione di vulnerabilità e/o che difficilmente cercano proposte contrattuali alternative.

La elevata personalizzazione dei premi richiede la predisposizione di misure di governance adeguate, al fine di evitare di compromettere l’inclusione finanziaria di categorie di clienti ad alto rischio e con l’obiettivo di salvaguardare l’integrità della fiducia dei consumatori nel mercato dei servizi finanziari. Risulta peraltro evidente come il crescente uso della AI nel settore in esame, rappresenterà una sfida anche per lo svolgimento delle attività di vigilanza sui nuovi sistemi.       

Vi è infine l’ampio tema della sovrapposizione delle disposizioni europee relative ai requisiti informativi in materia di servizi finanziari (così, ad esempio, le norme in materia previste da IDD, regolamento packaged retail investment and insurance-based investment products – PRIIPs, direttiva sulla commercializzazione a distanza di servizi finanziari – DMFSD, direttiva sul commercio elettronico – ECD). A tal proposito, l’autorità riconosce che il fenomeno dell’overlapping tra framework legislativi posti a tutela dei consumatori fa emergere la necessità di realizzare una migliore coerenza tra le discipline, intervenendo in modo coordinato su vari aspetti della legislazione europea in materia finanziaria. Si sostiene l’importanza dell’emanazione di criteri guida e orientamenti di livello 2 e 3 al fine di fornire un quadro chiaro ai distributori assicurativi e favorire la convergenza della vigilanza in materia (a tal proposito, si riporta l’esempio della disclosure su costi e oneri in relazione agli IBIPs, ove la mancanza di criteri guida circa la disclosure sulle commissioni mostra l’emersione di prassi divergenti. Altri esempi sono forniti nell’allegato VII al Report).

4.Il framework di vigilanza.

Sul piano della supervisione viene riscontrato, in primo luogo, un incremento delle risorse dedicate dalle autorità alla vigilanza sui nuovi obblighi di condotta posti dall’impianto IDD. 

Vi sono poi (tra gli altri) alcuni punti, riguardanti l’attività di supervisione, che nel Report emergono in termini di particolare concern e dei quali si ritiene opportuno in questa sede dare conto

Il primo tema è quello relativo all’ottimizzazione delle risorse investite dai consumatori (value for money) nel mercato dei prodotti unit linked. Il Report evidenzia infatti che, sebbene i benefici derivanti dalla sottoscrizione di polizze unit linked siano, per i policyholders, considerevoli, i costi di alcuni prodotti unit linked siano ancora troppo elevati. Tale risultato viene peraltro amplificato dagli effetti della pandemia da Covid-19 che, abbinata ad un contesto di tassi di interessi bassi, shock di mercato e crisi di liquidità delle famiglie (in tema di impatto dell’inflazione su risparmio e investimenti si v. il recentissimo documento del Securities and Markets Stakeholder Group – ESMA  del 27 aprile 2022 , mostra quanto sia importante che il mercato delle unit-linked garantisca sempre valore per i consumatori (sul punto si veda il Supervisory Statement EIOPA del novembre 2021 .   

Altro aspetto di cui si dà conto concerne la product oversight and governance (in seguito anche POG). 

Il Rapporto riferisce infatti che, a parere di alcune associazioni dell’industria, nonostante la POG sia, in generale, da considerare come un valido strumento a tutela dei consumatori, è avvertita la necessità di migliorare tale dispositivo sulla base delle seguenti considerazioni: nei mercati in cui vi è un test di adeguatezza obbligatorio, l’utilità di un target market granulare non è certo dal momento che il test di adeguatezza tiene già in considerazione tutte le caratteristiche del cliente e consente tutti i necessari adattamenti contrattuali alle mutevoli necessità del consumatore;  al fine di rispettare il principio di proporzionalità, è necessario semplificare la POG per i prodotti non life e per quelli più semplici; anche la supervisione ongoing delle regole sulla POG dovrebbe avvenire nel rispetto del principio di proporzionalità e rispondere pertanto ad un approccio di tipo principle-based e non invece prescrittivo.

Si analizza poi il tema degli inducements e si ricorda che, sebbene alcuni ordinamenti abbiano introdotto un generale divieto di incentivi (così ad esempio in Olanda), tale divieto non è previsto dalla IDD, la quale consente agli Stati membri di: limitare o vietare l’accettazione di onorari, commissioni o altri benefici (art. 22(3) IDD) e di limitare o vietare ulteriormente l’offerta o l’accettazione di onorari, commissioni e altri benefici (art. 29(3) IDD). 

Vengono esaminate le pratiche di cross-selling, ampiamente utilizzate nel mercato assicurativo europeo, vantaggiose per i consumatori perché consentono l’appagamento di diverse esigenze finanziarie in un unico contesto (one-stop-shop). Come è noto, la IDD contiene norme tese a evitare che le vendite abbinate possano risolversi in pratiche nelle quali gli interessi dei consumatori non sono adeguatamente tenuti in considerazione. Nel quadro brevemente tratteggiato, tornano in rilievo le polizze unit-linked, sempre più complesse in quanto vendute con componenti aggiuntive e fonte pertanto di potenziali preoccupazioni in termini di qualità della consulenza prestata e rischi di mis-selling. 

Si rileva infine l’esistenza di significativi margini di estensione dell’attività cross-border nel mercato assicurativo europeo, dandosi conto, in particolare, delle posizioni espresse da alcuni stakeholders i quali evidenziano la sussistenza di regole nazionali divergenti, la mancanza di un diritto dei contratti assicurativi armonizzato a livello europeo e, per altro verso, i rischi derivanti da un approccio normativo europeo “iper-armonizzante” (“over-harmonise”). 

5.Analisi del contesto italiano.

Nell’ambito dell’analisi del quadro nazionale è interessante notare come, per quanto concerne il contesto italiano, venga in rilievo, con riguardo ai profili in relazione ai quali è necessario potenziare i poteri dell’autorità di vigilanza al fine di dare attuazione alla IDD (si v. in particolare il considerando 38 e l’art. 15 della IDD), la mancanza di un sistema di ADR in materia assicurativa.

Come posto in luce in letteratura, i benefici potenziali della creazione di tali “out-of-court complaint and redress procedures” per il settore assicurativo sono apprezzabili sotto diversi punti di vista. In particolare,  considerando i costi delle controversie legali tra intermediari assicurativi e clienti, la creazione di meccanismi di ADR, con le potenzialità deflattive del contenzioso in giudizio che comporta, può riflettersi positivamente sul livello dei premi corrisposti dagli assicurati. I sistemi di risoluzione alternativa delle controversie generano inoltre esternalità positive per il sistema finanziario nel suo complesso, contribuendo a rafforzare la relazione di fiducia tra intermediari e clienti nonché, come è stato evidenziato, ponendo, nel tempo, a disposizione del mercato un corpo di decisioni di grande impatto educativo tanto per gli operatori quanto per i consumatori.

Sebbene l’autorità nazionale di settore abbia predisposto le risorse tecniche, umane e logistiche per l’attivazione del sistema di risoluzione delle controversie, il procedimento legislativo che ne consente la piena operatività non è ancora concluso. Non è stata infatti ancora realizzata la costituzione dell’Arbitro Assicurativo (AAS) il quale sarà disciplinato da un decreto interministeriale (del Ministero dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministero della Giustizia) e da un regolamento dell’Ivass contenente le norme di dettaglio. L’analisi evidenzia inoltre come non sia stata ancora completata la creazione dell’organismo (ORIA), dotato di personalità giuridica di diritto privato, che sarà responsabile della tenuta e della gestione del registro degli intermediari assicurativi.