1. PREMESSA
ll nuovo caso di banca in difficoltà, emerso con la crisi gestionale della Banca Popolare di Bari, illustra con chiarezza l’esigenza di ripensare la funzione di vigilanza da parte delle banche centrali. Queste note si propongono di non trattare la componente politica e di lasciare ad altri contributi la trattazione della componente giuridica. Si intende invece delineare la funzione economica dell’azione di vigilanza sotto una triplice ottica di osservazione:
A monte di questo profilo di attenzione è necessario ricordare che:
2. LA DISAMINA STORICA DELLE CRISI
Questo quadro deve essere tenuto in considerazione rileggendo l’ormai non breve elenco delle crisi bancarie degli ultimi quarant’anni in Italia.
tab. 1 – Banche in crisi prima del 2010
Un primo aspetto da approfondire concerne il rilievo che quasi sempre, quando una banca entra nella condizione di difficoltà, non risulta possibile il ritorno verso condizioni congiunte di autonomia ed efficienza. Solo in alcune situazioni si è verificata la ripresa iniziale dell’attività cui è peraltro seguita una successiva fusione o incorporazione.
Questa considerazione suggerisce l’ipotesi che il meccanismo che regola la gestione delle crisi bancarie non sia efficace. Ulteriormente, la soluzione finale offerta nei casi più critici non è mai risultata omogenea nella sequenza, quanto di volta in volta modificata, evidenziando conseguenze disomogenee, soprattutto per i diversi soggetti coinvolti. Si individuano le seguenti (eccessive) alternative:
A latere resta il concetto di aiuto di Stato (bail out integrale), per il quale resta notevole confusione interpretativa a livello europeo. Il volume degli interventi effettuati nel periodo 2008-2012 è stato rilevante, mentre, successivamente, l’approccio al tema è stato molto più severo nella forma, ma non nella sostanza, in quanto molti interventi sono stati possibili attraverso soluzioni indirette, utilizzate in Italia nei casi Carige, MPS e Banca Popolare di Bari, dopo il contestato esempio della TERCAS (successivamente confluita proprio nella BP Bari).
tab. 2 – Aiuti di Stato alle banche (2008-2012)
Invero, esiste un caso differente con Cassa di Risparmio di Bolzano-Sparkasse, laddove il risanamento è stato gestito in tre anni di ristrutturazione con il ritorno all’utile (nonostante l’impairment della sua partecipazione in Atlante, azzerata), partendo da una perdita di 231mln€ nel 2014. L’aumento di capitale è stato sottoscritto per due terzi dalla Fondazione originaria (fattore non rinvenibile in tutti gli altri casi negli ultimi anni), dopo la cessione degli NPL ad Algebris, la riduzione di un quarto degli sportelli e del 10 per cento del personale. Il tutto, peraltro, è stato reso possibile dall’anticipo dell’intervento di risanamento.
Questo elemento appare molto importante e mal gestito nella maggior parte dei casi, laddove il timore delle conseguenze reputazionali induce a rinvii reiterati delle soluzioni più aggressive. Tecnicamente, questo appare l’errore determinante nella lettura ex-post delle crisi, alla luce della citata difficoltà di riportare alla gestione autonoma in bonis.
Resta da valutare se ciò derivi dall’impianto normativo, dall’azione amministrativa della Vigilanza o dalla resistenza della governance delle banche a fronte degli inviti e delle sollecitazioni ricevute, in armonia con i poteri assegnati dalla Legge alla Vigilanza. Il rilievo statistico evidenzia inoltre, come in tutti i casi qui considerati, che le governance in carica all’inizio delle crisi siano rimaste in carica fino all’adozione delle misure risolutive.
tab. 3 – Banche commissariate uscite in bonis
Un’altra considerazione è illustrata nella tabella 5 che evidenzia come 7 delle prime 8 banche italiane siano state coinvolte (spesso su invito esplicito della Banca d’Italia) nell’acquisizione di banche cadute in difficoltà negli anni passati.
Questa soluzione ha di fatto impedito il manifestarsi di quei fenomeni che, negli ultimi cinque anni, hanno condizionato il mercato del settore, ma ha indubbiamente indebolito le banche maggiori imponendo loro nel tempo frequenti aumenti di capitale per ricostituire i patrimoni assorbiti dagli impairment delle perdite.
tab. 4 – Banche resoluted dal 2015
tab. 5 – Incorporazioni di banche in crisi nelle principali banche italiane
3. LA SITUAZIONE ATTUALE
Tutto quanto esposto genera la sensazione che sia necessaria una modifica dell’azione di vigilanza. Resta difficile individuare il miglior percorso per tale cambiamento. La tentazione politica è quella di determinate per via legislativa una modifica, insinuandosi nella logica di indipendenza delle funzioni della Banca Centrale.
In tale contesto, può preoccupare la tendenza verso la modifica del disegno statutario inserendo un’ingerenza politica. Un disegno indubbiamente pericoloso, che coinvolgerebbe il disegno istituzionale della stessa BCE cui partecipano le banche centrali nazionali. Le stesse forze politiche sono fortemente in disaccordo sulle soluzioni proponibili, affermazione invero diplomatica rispetto alla effettiva realtà.
Una seconda via è costituita dall’autoriforma della Vigilanza (che è solo una delle funzioni storiche delle Banche Centrali), proponendo un disegno legislativo più ristretto che modifichi soprattutto i tempi e i modi dell’intervento. Tale opzione è contenuta nell’impostazione della BRRD, peraltro oggetto di molte posizioni contrarie per altre previsioni contenute nel disegno della direttiva. La revisione di quest’ultima appare la soluzione preferibile nel contesto dell’Unione Bancaria, ma richiede la convergenza degli interessi di molti paesi e si propone con tempi molto lunghi.
Nel frattempo, si preferisce adottare soluzioni differenti che non sempre proteggono i soggetti percossi dalle irregolarità. Il ritardo nell’autoriforma indebolisce di fatto la posizione della Banca Centrale, riproponendo la stessa condizione che ha caratterizzato le riforme delle Banche Popolari e, poi, delle Banche di Credito Cooperativo.
Un’ultima valutazione riguarda invece il disegno organizzativo interno della funzione di vigilanza, certamente attiva nella fase di accertamento della regolarità amministrativa dell’operato delle banche, ma non adeguata nella capacità di imporre con rapidità (invero, al momento, per legge solo con azioni di moral suasion) i cambiamenti necessari alla governance di banche costituite in forma di impresa, cui spetta l’onere dell’attuazione degli orientamenti proposti dall’esito delle ispezioni.
Appare logico suggerire un confronto che non metta in discussione l’indipendenza della Banca Centrale (sancita, seppure in modo non sempre condiviso, dalla Costituzione), ma fornisca invece un supporto normativo diverso dall’attuale alla sua attività di vigilanza.
Deve risultare più regolato ed incisivo il momento del Recovery (la prima R della BRRD), accentuando i poteri di intervento in questa fase che appaiono, al momento, manifestamente deboli nella loro incisività, lasciando tempi troppo lunghi per l’assunzione di misure correttive da parte degli organi amministrativi delle singole banche (il difetto principale, che peggiora, nella maggior parte dei casi esaminati, la condizione delle banche).
Ricordiamo il rilievo, già esposto, che segnala come una banca in crisi abbia difficoltà dimostrate nel recuperare, in autonomia, la capacità gestionale efficiente e redditizia.
Lasciare spazio e aver conferito più ampi poteri alla Vigilanza solo nel momento della Resolution (la seconda R della BRRD) ha dimostrato di non soddisfare nella prassi le esigenze di stabilità del sistema.
Resta il rischio connesso alle restanti situazioni di difficoltà che coinvolgono non poche banche di dimensioni assai diverse fra loro, la cui condizione è peraltro in essere da tempo, lasciando presagire il crearsi di ulteriori situazioni critiche. Questa lungaggine genera instabilità e suscita critiche con impatti obiettivamente negative sulla stabilità.
Sottolineiamo infine che:
Un complesso di fattori che permette soluzioni affrettate e guidate da condizioni contingenti, ma che deve essere affrontato.
Ragioni di spazio impediscono di allargare il campo delle considerazioni su ulteriori aspetti che completano l’analisi; ne elenchiamo alcune: