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ANALISI/L'ITALIA E IL RILANCIO ECONOMICO

Come non sprecare i fondi europei

Modesta proposta su quali progetti scegliere e come ripartire la spesa

Oliviero Pesce

Uno. Non appena ipotizzato che le misure proposte dalla Commissione europea, negoziate tra i capi di Stato o di governo dell’Unione e sostanzialmente approvate dal Parlamento europeo, fossero di fatto acquisite, si è immediatamente aperta una bagarre sull’appropriazione e l’allocazione dei fondi, tra settori produttivi, Nord e Sud, investimenti e dazioni improduttive, tagli di tasse, acquisti di banchi a rotelle piuttosto che innovazione e simili.

Tutto questo senza che – malgrado studi preliminari e protratte consultazioni – si veda ancora un piano complessivo basato sugli importi probabilmente a disposizione dell’Italia, sui tempi in cui i fondi potranno essere effettivamente messi a disposizione – tenuto conto delle necessarie ratifiche da parte dei paesi membri dell’Unione europea – e sugli anni nei quali potranno poi essere erogati, a seconda dei tempi tecnici nei quali i vari progetti prescelti potranno essere ragionevolmente messi in atto. E che cosa il nuovo contributo europeo significhi, da un lato per l’intera Unione, e dall’altro nel quadro della normale spesa annuale dello Stato italiano, del settore pubblico allargato, e del prodotto interno lordo del nostro paese.

Tutto questo mentre continua l’assurda controversia sul Mes, per motivi che nulla hanno a che fare con i costi e i possibili tempi di erogazione del Mes (entità della quale l’Italia è tra i maggiori membri), sul suo utilizzo nel settore della sanità e della ricerca ad esso correlata.

Nessuno dei fondi già a disposizione del nostro paese o che a nostra disposizione verranno messi è “risolutivo”, aggettivo utilizzato per indicare che in parte sono ( si vuole siano) superflui; essi rappresentano una quota significativa ma certamente assai parziale della nostra spesa e vanno quindi utilizzati tutti, così come vanno utilizzati tutti in linea con gli indirizzi dati da chi li ha messi a disposizione, senza che ciò rappresenti, come sbandierato da chi vede nell’iniziativa europea una sconfitta delle proprie tesi antieuropee, una perdita di sovranità.

Sovranità condivisa e da noi in parte delegata a un’Unione di cui siamo tra i fondatori, oltre che tra i maggiori membri; Unione più adeguata che non i singoli membri a sostenere l’urto di un mondo sempre più ostile ed egoista – come hanno finalmente compreso anche i paesi più avanzati d’Europa – nel quale, da soli, saremmo tutti a rischio di non sopravvivere.

Va ribadito che i fondi messi a disposizione in questo ambito – Recovery Fund, Mes, Sure – e quelli erogati dalla Bce e dalla Bei, hanno tutti – in vario modo – una destinazione più o meno precisa, normativa o negoziale, e non possono essere utilizzati in maniera difforme da essa. Mentre quelli messi a disposizione dal mercato, lo sono alle condizioni e nelle quantità determinate dal mercato stesso, e non certo da chi li richiede. 

La Commissione europea ha creato all’interno del proprio segretariato generale una Recovery and Resilience Task Force, che ha il compito di “aiutare gli Stati membri a stendere i piani nazionali di ripresa e di resilienza”, necessari ad accedere ai fondi della Recovery and Resilience Facility, “il cuore di Next Generation Eu”, operativa dal prossimo 16 agosto. Insomma, la sovranità è di chi dà, non la può pretendere chi riceve. O è, quanto meno, congiunta. L’Europa è un sistema integrato, nel quale la coesione e il coordinamento sono elementi essenziali in positivo, previsti da tutti i Trattati che ci legano, e non certo limiti. Quando, nella prassi, non è stato così, i Trattati sono stati traditi.

Il problema viene spesso affrontato in termini di entità da preporre alla spesa, di numero dei possibili centri appaltanti, di diritto amministrativo. Di primazia, nelle scelte, del Parlamento, del Governo; di entità tecniche del tipo della Tennessee Valley Authority o della Cassa per il Mezzogiorno del secolo scorso, o di task force. Senza una diffusa consapevolezza dei vincoli relativi all’impiego dei fondi. Tenteremo di affrontarlo invece in termini quantitativi, aspetto che, a modesto parere di chi scrive, si pone a monte di qualsiasi altra analisi.

Due. Ricordiamo brevemente i fondi, utilizzabili immediatamente o nel tempo, previsti dal sistema Europa. Il bilancio pluriennale 2021-2027, ancora in discussione per l’opposizione da parte del Parlamento europeo ad alcuni tagli previsti in sede di negoziato tra i capi di Stato o di Governo, è stato ridotto dai 1.100 miliardi proposti a 1.074, 3 miliardi, pari all’1,067% per anno del Reddito nazionale lordo (Rnl) dei paesi membri (circa 153,5 miliardi l’anno), uno scostamento modesto dal bilancio pluriennale precedente, cui d’altro canto fanno riscontro introiti fiscali a carico degli stessi paesi e vincoli vari (cofinanziamento, progettualità).

Il Mes ha messo a disposizione dei paesi membri che ne volessero fare uso prestiti per un totale pari al 2% del Pil di ciascun richiedente, con la sola condizionalità che i fondi presi a prestito vengano utilizzati nel settore della sanità; in totale, escludendo la Gran Bretagna (che non farà più parte dell’Unione e che non fa parte del Mes), l’importo teoricamente utilizzabile è pari a circa 280 miliardi, di cui circa 36 a favore dell’Italia.

Per l’Italia avvalersene avrebbe due vantaggi; il suo costo, largamente inferiore – per il nostro paese – a quello delle altre fonti di possibile approvvigionamento (fatte salve ovviamente le sovvenzioni) e la immediata utilizzabilità.  

È prevista inoltre la creazione di un fondo, denominato Sure (Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency), di cento miliardi, sotto forma di prestiti a condizioni agevolate, a sostegno dei provvedimenti nazionali di supporto alla disoccupazione, incluse la cassa integrazione o schemi analoghi, legati alla pandemia. Data la sua origine, non certo britannica, lo si dovrebbe chiamare Sicherheit, o di sicurezza sociale.

Il più significativo, e innovativo, intervento in corso di definizione e di attuazione è il Next Generation Plan, di 750 miliardi euro, di cui 390 di sovvenzioni e 360 miliardi di prestiti (la seconda parte dei quali non potrà eccedere il 6,8% del reddito lordo di ciascuno Stato membro); all’interno del quale viene istituito un dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Fund) di poco inferiore (312,5 miliardi di sovvenzioni e il totale dei 360 miliardi di prestiti), da utilizzare in base a criteri proposti dalla Commissione; per il 60% da impegnare entro il 2022 e per il residuo 40% da impegnare entro il 2024, e per l’intero da erogare entro il 2026.

Il controllo del suo impiego verrà attribuito ad alti funzionari delle amministrazioni nazionali e delle Bcn (le banche centrali nazionali), della Bce e della Commissione; soluzione un po’ barocca e nella quale forse la Bei avrebbe potuto avere un ruolo progettuale e microeconomico preferibile ai criteri più burocratici, o puramente monetari, degli altri componenti della task force.

Il 30% della spesa dovrà venire allocato a progetti relativi al clima. Approccio oggi innovativo dacché è la prima volta, dopo i tempi felici e quelli sì davvero innovativi della Ceca e dell’Euratom, che l’Unione si indebita per conto dell’intero sistema europeo. E, per il nostro paese, perché esso ha avuto un trattamento preferenziale, come vedremo in seguito. Ci sono voluti sessant’anni e una pandemia; se lo si fosse fatto prima, forse si sarebbe potuto seguire un percorso ben più virtuoso e si sarebbero evitati parecchi dei problemi sociali e politici che ci assillano. Keynes asseriva che nel lungo periodo siamo tutti morti, pace Jean Monnet. Ma meglio, comunque, che ci si sia arrivati.

Trascurando i prestiti della Bei, tecnicamente ben strutturati e che possono arrivare alle piccole e medie imprese, ma per volumi non particolarmente significativi, restano da analizzare gli interventi della Bce, o meglio dell’eurosistema nel suo complesso (Bce e banche centrali nazionali), i cui interventi, data l’autonomia del sistema e la loro immediatezza, sono stati sinora i più pregnanti.

Guardiamo alle voci essenziali degli ultimi 14 anni, quando si è dovuto affrontare prima la crisi finanziaria 2007-2008/2012 e oggi la crisi del Covid e quella economica che ne deriva (in miliardi di euro, al 31/12 di ciascun anno, salvo che per il 2020, i cui dati sono al 17 luglio):

È interessante notare come negli anni la Bce sia passata dall’essere la banca delle banche europee ad essere, almeno dal 2015 in poi, con gli acquisti di titoli, prevalentemente la banca degli Stati membri dell’eurozona e il tutore dall’euro, la moneta che i Trattati prescrivevano fosse l’unica moneta dell’Unione, criterio disatteso da vari Stati membri con svariate motivazioni.

Dal “whatever it takes” di Mario Draghi, del 2012, quando il bilancio dell’Eurosistema raggiunse quasi tre miliardi di euro, nel triennio 2017-2019 esso ha superato 4,5 miliardi e a luglio di quest’anno ha superato 6,3 miliardi. Da dicembre a luglio, a seguito dell’emergenza, esso ha avuto la seguente evoluzione:

Anno2019 dicem2020 luglioVariazione assolutaVariazione percentuale
Prestiti a istituti creditizi624,21.590,5+ 966,3+154,8%
Titoli in euro2.847,13.435,2+ 588,1+ 20,66%
Totale bilancio consolidato4.671,46.322,6+ 1.651,2+ 35,35%

Evoluzione analoga – a ritmi assai meno decisi – a quella dell’insieme delle Banche della Riserva Federale, il cui bilancio consolidato è aumentato, nello stesso periodo, da 4.173,6 miliardi di dollari USA a 6.916,5 miliardi di dollari (+66%), mentre l’ammontare dei titoli del Tesoro da esse detenuto (cui vanno aggiunte asset backed securities di varie entità federali) è aumentato nel periodo da 2.401,6 miliardi di dollari a 4.276,6 miliardi (+ 1447 miliardi, in percentuale + 78%). 

Gli interventi della Bce restano ancora prevalenti rispetto a quelli della Commissione, che sommati rappresentano una frazione di quelli adottati negli Stati Uniti per affrontare la situazione attuale. E sono più facilmente indirizzabili; benché gli acquisti da parte della Bce di titoli di credito in euro siano tuttora in crescita (per oltre il 60% dell’aumento dei prestiti al sistema creditizio), la natura della crisi attuale ha portato a indirizzare la maggior parte dei nuovi interventi a favore del sistema del credito.

Tre. Sul versante italiano, l’aver ottenuto circa 209 miliardi di euro nel quadro del Recovery e Resilience Fund su 750 miliardi, poco meno del 28% del totale, quando la nostra quota nelle principali istituzioni europee è ben inferiore (il 13,8% del capitale della Bce, il 16,1% di quello della Bei e il 17,9% di quello del Mes), il Pil italiano rappresenta circa l’11% del Pil dei paesi membri dell’Unione incluso il Regno Unito e poco meno del 13% se si esclude quest’ultimo, e la nostra popolazione è pari a circa il 13,5% di quella dell’intera Unione (il 15,7% circa escludendo il Regno Unito), non solo rappresenta un successo del nostro Governo, ma – assieme alla attenuazione temporanea di una serie di norme restrittive – dimostra anche le preoccupazioni che il resto d’Europa nutre per l’arretratezza della nostra economia e la sostenibilità della nostra finanza pubblica, in condizioni precarie. Di ciò poco si è detto, mentre l’approccio della nuova Commissione e dei paesi europei che lo hanno promosso, da parte di una classe politica degna di questo nome avrebbe dovuto essere accolto con gratitudine unanime. Ma meglio non sapere e non volere fare i conti, altrimenti non si possono più sostenere tesi inaccettabili (dalle “fregature” ai “trappoloni”). 

Che poi, essendoci stati offerti 36 miliardi di euro da parte del MES, entità della quale siamo il terzo maggiore Stato membro, non li si vogliano utilizzare, mentre si chiede di devolvere il 15% dei fondi del Recovery Fund, oltre 30 miliardi, a investimenti nelle sanità, sottraendoli ad altri investimenti utili, ha del surreale.

Se la gratitudine, e il principio di realtà, avessero corso in politica, i suggerimenti della Cancelliera, in gran parte “dea ex machina” di questo straordinario risultato, avrebbero dovuto prevalere rispetto ai no vax e no TAV che allignano, assieme a chi ritiene che la terra sia piatta, nel nostro Parlamento. Il Mes può essere un guaio, ma spesso una soluzione, quando la propria finanza è insostenibile, non se serve a riformare la sanità.

Va ricordato anche che funzione del Fondo di nuova istituzione non è quella di creare nuovo debito da lasciare in eredità alle generazioni future, ma di investire per lasciare loro – la Next Generation – un sistema più avanzato, più sostenibile e più resiliente (capace di sostenere shock inattesi). Di essi quindi non un euro va dissipato in spese correnti o distribuendolo a pioggia. Per la difesa immediata dallo shock della pandemia, godremo di una quota del 20-25% del Sure, creato a questo scopo.

Qualche grado di libertà “sovrana” ci viene concesso dagli interventi della Bce, nel quadro peraltro di scelte di politica monetaria di quest’ultima, nella piena autonomia che le compete; e dei futuri bilanci dell’Unione, cui corrispondono peraltro uscite fiscali dei Paesi membri.

Quattro. Consideriamo ora come si inserisca l’impiego di tali fondi (245 o 209 miliardi a seconda delle scelte) nel quadro del Pil e della spesa pubblica dell’Italia. Come abbiamo visto, i fondi saranno spendibili nell’arco di sei/sette anni; annualmente, (senza tenere conto dei probabili ritardi e picchi negli impieghi), tra i 35 e i 40 miliardi utilizzando il Mes e tra i 30 e i 35 qualora vi si rinunciasse (per quanto masochista sia tale ipotesi).

Il Pil del 2019 è stato di 1.787,7 miliardi di euro; si prevede che nel 2020 crolli a 1.550/1.600 miliardi. Il sostegno dell’Unione agli investimenti si porrebbe quindi a cifre comprese tra l’1,9 e il 2,5% del Pil 2020; rinunciare anche a 0,6 punti percentuali di Pil per motivi pseudo-ideologici e infondati, dopo anni di mancati investimenti pubblici (e di mancati ammortamenti), e di crescita vicina a zero, non sarebbe certamente una politica saggia.

Il bilancio dello Stato per il 2019 si può riassumere come segue (in miliardi di euro): 

Entrate correnti584,7Spese642,2
Accensione di prestiti252,1Rimborso di prestiti fin.228,9
Entrate complessive876,8Spese complessive871,1

Le entrate e la spesa dello Stato rappresentano quindi, ciascuna, quasi il 49% del Pil 2019; le spese continuano a eccedere le entrate correnti; per l’aumento in corso delle spese (con quattro scostamenti del deficit già approvati, per un totale di cento miliardi), e il previsto crollo del Pil, il rapporto tra la spesa e il Pil potrà crescere a più del 60%, aumentando l’accensione di prestiti sul totale delle entrate dal 28,8 % nel 2019 probabilmente a più del 40% nel 2020.

È impressionante vedere che sulle entrate e le spese complessive, l’accensione (crescente) e il rimborso di prestiti rappresentino tra il 26,3 e il 28,6% del totale (e circa il 40% delle spese escludendo il rimborso di prestiti finanziari), con un gradiente in crescita di oltre il 10% in un solo anno. Situazione prefallimentare, senza l’Europa e se non si cambia approccio. Altro che “tesoretti” e fondi “superflui”! E già nel 2019 il patrimonio dello Stato è, sia pure marginalmente, diminuito. Rispetto al bilancio dello Stato, il contributo percentuale del Recovery Fund e del Mes si porrebbe tra il 4,7 e il 6,2% della spesa del 2019 e ben oltre nel 2020. 

Cinque. Queste scarne considerazioni portano alle seguenti conclusioni.

  • a) i fondi offerti dall’Ue e dal Mes sono insufficienti ad affrontare tutti i problemi sul tappeto;
  • b) è necessario quindi impiegarli tutti, esclusivamente per investimenti, e in progetti che diano reddito e un contributo al Pil – anche a lungo termine, ma preferibilmente a breve – e abbiano effetti moltiplicatori;
  • c) affinché abbiano un impatto importante nel rinnovamento del Paese, i fondi andrebbero concentrati su pochissimi progetti di importanza nazionale, e tali da integrare Nord e Sud, e le varie regioni e comuni, non in base a criteri statistici o “autonomistici” , ma collegando tutto il paese, con un approccio “sistemico”, con le necessarie infrastrutture, sia fisiche che virtuali;
  • d) poiché sarà comunque necessario spendere su altri fronti, come sarà probabilmente necessario completare con fondi ulteriori i programmi avviati in questo ambito, sarà necessario raccogliere fondi rivenienti dal mercato e/o dalla Bce e dalla Bei, e, annualmente, dai fondi di coesione previsti dal bilancio Ue. I fondi di coesione andranno impiegati a livello locale, ma coordinandone l’utilizzo con i programmi nazionali, senza dissiparli nel seppellimento di piazze con orrendi marmettoni, nella creazione di parcheggi faraonici in paesini di poche migliaia di abitanti, o nella pubblicità di vini tipici o di qualche spiaggia;
  • f) affinché – essendo questo lo scopo dell’intera iniziativa dell’Unione – gli investimenti contribuiscano ad affrontare i problemi dell’intera Europa, sarebbe opportuno che venissero almeno in parte convogliati su iniziative comuni a livello europeo, come a suo tempo alcuni paesi fecero per l’Airbus, e come si potrebbe fare per la Ricerca e Sviluppo con reti universitarie o aziendali intereuropee e aderendo al progetto franco-tedesco Gaia X per la creazione di un Cloud europeo.

Sei. Adottando questi criteri, su proposta del Governo e con l’approvazione del Parlamento, la lista della spesa, e quella delle “stazioni operative”, sarebbero brevissime. Con i seguenti progetti, enti incaricati, e spese, ma con un ente, questo sì unico, preposto a un ferreo controllo della spesa: 

1. Sanità: Adeguamento del sistema sanitario nazionale, sua diffusione sul territorio, completa informatizzazione a livello nazionale, R&S in capo a Università e imprese del settore. Ente incaricato, Ministero della Sanità. Spesa complessiva, 36 miliardi di euro

2. Trasporti: 2.1. Completamento, in tutta Italia, lungo l’Adriatico, con tre bretelle Est-Ovest, e includendovi Puglia, Calabria e Sicilia, della Rete Ferroviaria in tutte le sue componenti, e sua integrazione con la rete europea. Messa a norma dell’intera rete ferroviaria locale, con il raddoppio dei binari ancora ad uso alternato. Accessibilità da tutto il territorio alle stazioni in tempi brevi. Adeguamento e informatizzazione della segnaletica e dei sistemi di controllo. Enti incaricati, Rete Ferroviaria Italiana e Trenitalia. Spesa complessiva, 40 + 30 miliardi di euro tra Alta Velocità e resto del sistema. 2.2. Adeguamento dell’intera rete autostradale, stradale e portuale agli standard più avanzati, massima informatizzazione possibile. Controllo e messa a norma di tutti i viadotti e tunnel delle autostrade, delle strade statali, regionali e di grande comunicazione. Enti incaricati, Autostrade, Anas. Spesa dell’ordine di 30 miliardi

3. Clima. R&S, e investimenti, nei settori della green economy o per migliorare l’impatto ambientale negativo di quelli inquinanti: automobilistico, riciclo e utilizzo energetico di rifiuti e di altri materiali, uso di energie sostenibili, idriche, marine, solare, eolico, misure antiinquinamento diffuse. Enti incaricati, le maggiori imprese del settore e le città più virtuose nello smaltimento dei rifiuti perché il loro approccio sia adottato nell’intero territorio nazionale. Divieto assoluto di trasporto di rifiuti, in Italia o all’estero, e del loro abbandono in discariche. Spesa prevista dagli accordi, il 30% dei fondi del Recovery Fund, circa 60 miliardi di euro

4. Assetto idrogeologico del Paese. Ente incaricato, Enti locali con il coordinamento dell’Ispra e del sistema nazionale di analisi, che indicano in più dell’8% del territorio nazionale le zone più a rischio. Spesa dell’ordine di 10 miliardi

5. Rete informatica, server, telecomunicazioni, intelligenza artificiale, con ricaschi sui sistemi scuola, università, Pubblica amministrazione, imprese. Consorzio europeo, con la partecipazione di Tim. Quota italiana, dell’ordine di 25 miliardi, inclusa la partecipazione al citato Gaia X.

6. Innovazione. Settore spaziale, diffuso tra le imprese italiane già attive. Start up da sostenere. Fusioni e acquisizioni aziendali per rendere le PMI più resilienti. Ente coordinatore, Cassa Depositi e Prestiti, con un investimento di 15 miliardi.

La coperta è corta. Ci si è dovuti limitare, per rientrare nel totale dei fondi disponibili, nelle indicazioni di spesa delle varie linee di progetto. I fondi non sono affatto illimitati, come ritengono alcuni, né si potrà vivere in eterno a spese della Bce, o dell’Europa, i cui interventi sono dichiaratamente temporanei.

Data l’eterogeneità degli interventi, chi scrive – nato nel medioevo delle case di campagna meridionali e vissuto nelle guerre della Val d’Ossola – non ritiene utile la creazione di una Cassa per l’Italia; l’epoca delle paludi pontine, dell’Opera Nazionale Combattenti e della Cassa per il Mezzogiorno è passata, l’economia di oggi è felicemente diversa e diversificata. Sono essenziali decisioni rapide, e immodificabili una volta assunte, del Governo e del Parlamento, per l’intera spesa, da sottoporre al vaglio della Commissione, ed è necessario che i vari enti incaricati perseguano fino in fondo i compiti ad essi affidati, nei tempi più stretti, da subito, e con una rigorosa minimizzazione della spesa. 

Gli investimenti andranno poi inseriti, con una intensa azione del Governo e del Parlamento, non delegabili ad altri, e spesso a costo zero, o per spese che dovrebbero rientrare nella elencazione precedente, di riforme della Giustizia, della Scuola, della ricerca, della distribuzione dei compiti tra Stato, Regioni e altri enti locali, del regime delle concessioni, del fisco, con procedure e norme semplificate, ma che impongano certezze pluriennali e distanza, non collusione, tra controllori e controllati. E di una radicale riforma tributaria europea, posto che il Mercato Unico impone che la concorrenza fiscale venga eliminata, in un quadro di leale collaborazione tra gli Stati membri. La sfida è enorme, ma il quadro che ci è stato concesso può consentire di affrontarla.