La politica industriale ha avuto a lungo una cattiva nomea nel mainstream degli economisti. Era considerata un’intrusione del governo nel funzionamento dei sistemi produttivi da non raccomandare, a meno di importanti e verificabili fallimenti di mercato. Ma anche al verificarsi di questi casi, si sottolineavano i rischi dell’intervento pubblico per la difficoltà dei governi di individuare l’esatta origine dei fallimenti, nonché per l’esposizione alla cattura di interessi specifici, con costose deviazioni dall’obiettivo del benessere comune. Le conseguenze dei government failures venivano ritenute peggiori di quelle dei market failures e, dunque, da evitare.

Questo scenario si è radicalmente modificato negli ultimi anni, con una decisa accelerazione dopo la pandemia. Sono venute alla luce non solo esternalità e fallimenti di mercato di entità più grande di quel che si riteneva, ma si è evidenziata anche la necessità, nel nuovo contesto, di un’offerta di beni pubblici molto più ampia, quantitativamente e qualitativamente, di quella che si giudicava accettabile nel precedente mondo senza frizioni.

Guardando alla pratica globale della politica industriale, i dati mostrano che è tornata in auge e sta crescendo: negli anni 2010 il numero di interventi aumenta costantemente, con forti accelerazioni nel 2018 e nel 2021. La recente ondata di nuove politiche industriali è trainata principalmente dalle economie avanzate e la competitività strategica è la motivazione più comune alla base di tali politiche.

Sul fronte delle esternalità diviene preminente, nello scorso decennio, quella del cambiamento climatico definita non a caso “the greatest market failure the world has ever seen” o, altrimenti, “the greatest externality in human history”. Accanto a ciò, la lentezza della crescita economica europea rispetto a quella americana e la percezione di una progressiva perdita di competitività tecnologica focalizza l’attenzione sull’importanza degli spillover tecnologici dell’attività delle grandi imprese alla frontiera dell’innovazione, le quali risultano molto poche in Europa e numerose  negli Usa.

Contemporaneamente, la rapida trasformazione della Cina, sotto l’influenza di dirigistiche e ben mirate politiche industriali, da manifattura assemblatrice in potenza tecnologica dotata di propria autonomia e in grado di mettere in discussione il primato Usa, finisce col minare le basi stesse della globalizzazione a trazione americana, inducendo la svolta protezionistica dei dazi statunitensi. Nel nuovo mondo diviso e conflittuale, la dipendenza dalle forniture estere di materie prime, beni intermedi e tecnologia nelle (una volta esaltate) catene globali del valore si trasforma da fattore di competitività in elemento di rischio da minimizzare, mentre la guerra in Ucraina, l’aggressività russa e l’emergere di un disimpegno militare americano in Europa conducono alla necessità di un rilancio delle spese per la difesa. Sicurezza economica e militare divengono così elementi centrali del ritorno delle politiche industriali che si affiancano o, per meglio dire, si sovrappongono agli obiettivi ambientali.

Questo rivolgimento non può che investire anche il modello macroeconomico europeo, che non dovrebbe più dipendere dal traino di un mondo insicuro e che va frammentandosi (non a caso, il modello tedesco, export led e import dependent, è entrato in crisi), ma trovare nella domanda interna del continente, e in particolare nel pieno sviluppo del suo mercato domestico, il nuovo motore dello sviluppo.

Transizione verde, tecnologie digitali, competitività, sicurezza economica e militare divengono i molteplici fronti verso cui orientare il ritorno della politica industriale in Europa. Sono “titoli” generali che, sulla carta, hanno tutti una piena giustificazione, ma sottendono, nell’applicazione, la necessità di trovare adeguate soluzioni a problemi di corretta ed equilibrata focalizzazione degli obiettivi, di coerenza complessiva delle politiche, di effettiva praticabilità nel corrente assetto istituzionale. Facciamo alcuni esempi.

Le politiche industriali devono contribuire a innalzare la frontiera tecnologica europea, attraverso la promozione della digitalizzazione, per cercare di recuperare il gap di produttività con gli Usa, ampliatosi particolarmente nell’arco dello scorso decennio.

Il Rapporto Draghi enumera le diverse ragioni del ritardo europeo, dalla frammentazione produttiva in assenza di un effettivo mercato unico alla scarsità di venture capital per il finanziamento alle imprese innovative ad alto potenziale di crescita. Lo sforzo competitivo nei confronti degli Stati Uniti si prospetta, tuttavia, arduo, soprattutto perché le produzioni high-tech sono soggette ad economie di agglomerazione che, una volta stabilitesi, sono difficili da smantellare.

Per favorire il radicamento in Europa, si tratterebbe di attivare la creazione e crescita di vantaggi comparati cumulativi e, in definitiva, di avviare dal nulla una path dependence (cioè una storia di sviluppo industriale che si auto-rafforzi) di queste particolari produzioni, a fronte peraltro dell’attrazione degli investimenti che i cluster della West Coast americana continueranno a esercitare. Certamente, in questo schema, mercato unico dei capitali ed espansione della finanza per l’innovazione sono passi indispensabili per un percorso che potrebbe prospettarsi non breve e incerto negli esiti.

Nell’insieme, la politica industriale per la digitalizzazione dovrebbe trovare un giusto equilibrio tra le esigenze di sicurezza che spingono a promuovere produzioni made in Europe indipendenti dalle Big tech straniere, senza farsi influenzare o guidare dall’euforia incondizionata che contraddistingue l’attuale fase, e quelle della produttività, volte a stimolare l’adozione e la diffusione dell’innovazione tecnologica, evitando il ripetersi dell’esperienza della rivoluzione Ict di fine anni ’90, quando l’Europa sperimentò ritardi di adozione e riorganizzazione delle imprese che hanno probabilmente favorito l’ampliamento del gap rispetto agli Usa dello scorso decennio.       

Vi è poi il tema della coerenza e dell’integrazione tra obiettivi non omogenei, o almeno che non appaiono tali quanto più breve è la prospettiva da cui li si valuta. Trasformazione green, transizione digitale, sicurezza economica e militare non vanno infatti tutte nella stessa direzione. È evidente quindi che vi sono conflitti tra obiettivi e che si è in una fase in cui quelli ambientali appaiono in ripiegamento, sotto la pressione della reazione al Green Deal e delle impellenti necessità della difesa. Si dovrebbe, però, resistere a questa deriva.

Vi sono tradeoff tra obiettivi che appaiono tanto più stringenti quanto più breve è la prospettiva delle valutazioni. Sarebbe invece necessaria una visione quanto più possibile unitaria e integrata delle varie politiche, che assuma a riferimento l’orizzonte lungo. Occorre, quindi, rendere quanto più vicina la prospettiva dei guadagni competitivi, oltre che di benessere, che si conseguiranno con la transizione verde, facendo sì che, nel breve termine, le resistenze al cambiamento non frenino troppo, o addirittura blocchino, un processo che risulta ineludibile. 

E sempre in tema di tradeoff, occorre anche bilanciare attentamente le esigenze della sicurezza economica con i benefici provenienti dallo scambio internazionale. Benefici che sono rilevanti per la stessa competitività industriale (le Cgv si sviluppano e si espandono fortemente per questo motivo) e per l’ambiente (l’import di prodotti e tecnologia green dalla Cina sarebbe funzionale agli obiettivi climatici).

La competizione di molteplici e disomogenei obiettivi di politica industriale per risorse scarse diviene ancor più evidente considerando la stima dell’ammontare di investimenti addizionali necessari per realizzare la transizione verde, digitale e della difesa. L’ottica dell’offerta centralizzata di beni pubblici, finanziati con risorse comuni, dovrebbe risultare centrale nel complesso disegno di politica industriale.

È in questa distanza tra la velocità con cui il mondo cambia e la difficoltà dell’Europa a governare questo cambiamento che si colloca il dibattito raccolto nel numero di Economia Italiana www.economiaitaliana.org , i cui contributi analizzano da diverse angolature come il continente possa riposizionarsi e quali strategie industriali e istituzionali siano oggi realmente praticabili. Il compito delle istituzioni europee è duplice: riconoscere che siamo entrati in una nuova era e dotarsi dei mezzi — strategici, tecnologici, fiscali — per agire con coerenza.