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ANTIRICICLAGGIO: L’AML PACKAGE EUROPEO E LE IMPLICAZIONI PER LE VIGILANZE NAZIONALI

Il contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo in ambito europeo sta per dotarsi di una nuova organizzazione, l'Anti Money Laundering Authority. Ecco in che tempi, con quali modalità e in che logica opererà

Dalinda Clemente, Jacopo Orlandi, Ilaria Sisi

Negli ultimi anni è notevolmente cresciuta l’attenzione sul fenomeno del riciclaggio. Scandali legati a operazioni con fondi di provenienza illecita hanno interessato anche alcuni dei principali gruppi europei, rischiando di compromettere la fiducia del pubblico nell’industria bancaria. L’attuale framework comunitario di contrasto al riciclaggio, caratterizzato da un’armonizzazione minima delle regole e da significative differenze negli approcci di vigilanza nazionali, si è rivelato dunque inadeguato.

La percezione della minaccia posta dal riciclaggio sta peraltro ulteriormente crescendo. L’innovazione finanziaria legata al processo di trasformazione digitale crea nuovi e più complessi strumenti disponibili per compiere operazioni illecite che, in un contesto di finanza sempre più “decentrata”, spesso non richiedono neppure il coinvolgimento degli intermediari tradizionali sottoposti alla vigilanza delle autorità.

Da ultimo, lo shock dovuto alla pandemia e l’afflusso di ingenti capitali per superare l’emergenza e favorire la ripartenza ha moltiplicato le opportunità di infiltrazioni criminali nel sistema economico, rendendo ancora più urgente l’esigenza di rafforzare l’azione di prevenzione e contrasto del riciclaggio. 

Le istituzioni europee stanno da tempo lavorando per superare i limiti evidenziati dal framework attuale e rafforzare significativamente il coordinamento fra le autorità di settore nazionali, incluse le Financial Intelligence Units (FIU) impegnate nell’analisi delle operazioni segnalate come sospette di riciclaggio. Gli interventi proposti a tal fine concernono tanto il quadro normativo e regolamentare quanto l’assetto dell’attività di vigilanza.

LA NUOVA AUTHORITY EUROPEA 

Il 20 luglio 2021 la Commissione Europea ha pubblicato un pacchetto di proposte di riforma in materia (AML Package) articolato in quattro nuovi atti normativi: tre regolamenti e una nuova direttiva antiriciclaggio (la sesta).

La maggiore novità del Package è la creazione di una Anti Money Laundering Authority (AMLA) europea, proposta che ha ricevuto anche grande attenzione mediatica. Questo nuovo soggetto agirà come supervisore con responsabilità diretta nei confronti degli intermediari più rischiosi e indiretta nei confronti degli altri (che continueranno ad essere vigilati a livello nazionale). Agirà inoltre a supporto – e per il coordinamento – delle FIU operanti nei vari Paesi della Unione europea. 

Grazie alla nuova autorità europea, la vigilanza antiriciclaggio verrebbe svolta con modalità uniformi coordinate a livello europeo e potrebbe tradursi in interventi congiunti. All’AMLA viene riconosciuto anche un potere regolamentare, da attuare principalmente attraverso draft regulatory and implementing technical standards, guidelines e raccomandazioni che potranno essere rivolti a una vasta e diversificata platea di destinatari (i soggetti vigilati, le autorità di vigilanza antiriciclaggio e le FIU).

L’INCLUSIONE DEI CRYPTO-ASSET

Gli interventi sul quadro normativo sono altrettanto importanti. Il nuovo assetto poggia su un “rulebook” unico per tutti i soggetti che nei vari Paesi europei sono sottoposti a vigilanza antiriciclaggio: i vincoli più rilevanti vengono introdotti con un Regolamento e sono quindi immediatamente applicabili senza il “filtro” del recepimento nella normativa nazionale.

Fra le novità più significative figura l’ampliamento del perimetro dei destinatari della regolamentazione, che verrebbe esteso alle imprese di crowdfunding e ai crypto-asset service providers (CASPs). L’armonizzazione delle norme riguarda anche i controlli interni, l’adeguata verifica, la segnalazione di operazioni sospette e la conservazione dei dati. Al rafforzamento del quadro normativo contribuisce la proposta di modifica del Regolamento 2015/847/UE sul trasferimento di fondi, volta ad accrescerne la trasparenza e la tracciabilità, in coerenza con la regolamentazione europea sui mercati delle cripto-attività tuttora in corso di definizione. Anche in questo caso la revisione punta ad intercettare i rischi derivanti dall’innovazione tecnologica, estendendo al settore dei crypto asset la necessità di associare ai trasferimenti i dati identificativi dell’“ordinante” e del “beneficiario”, in modo da consentirne la tracciabilità. 

LA SESTA DIRETTIVA

Alcuni interventi, relativi ad ambiti nei quali è necessario preservare un margine di flessibilità anche per tenere conto dei diversi contesti nazionali, sono collocati nella proposta di sesta Direttiva. La “AMLD6” contiene regole sulle procedure di valutazione dei rischi nazionali e sovranazionali, sull’individuazione di paesi terzi “a rischio”, sulla trasparenza della “titolarità effettiva”, sull’istituzione di registri nazionali utili per le analisi e per i controlli. La Direttiva introduce inoltre una serie di previsioni finalizzate a favorire la convergenza dei poteri e delle procedure di lavoro delle FIU dei singoli Paesi anche per dare impulso allo svolgimento di analisi congiunte in casi di particolare complessità e rafforzare la cooperazione.

L’intero pacchetto è ormai in fase avanzata di discussione, ma le novità a livello normativo saranno applicabili solo a partire dal 2026, dunque dopo tre anni dall’entrata in vigore della Direttiva e dei Regolamenti. L’AMLA comincerà ad operare nel 2024 e, secondo la proposta della Commissione, dovrà essere dotata di tutte le risorse entro la fine del 2025 al fine di consentire l’avvio della vigilanza diretta all’inizio del 2026.

LE VIGILANZE NAZIONALI (E IL SISTEMA FINANZIARIO) 

L’assetto della vigilanza antiriciclaggio a livello europeo uscirà sicuramente rafforzato dal recepimento delle proposte contenute nel Package. Allo stesso tempo, però, significative sono le sfide che dovranno affrontare le autorità di vigilanza, e il sistema finanziario nel suo complesso, in relazione alle finalità perseguite dal Regolatore europeo. 

Il primo obiettivo che le autorità si devono porre è quello di assicurare, a tendere, un efficace ed efficiente modello di supervisione integrato, più complesso ed articolato di quello attuale. Ciò in prima battuta implica una revisione critica degli assetti della vigilanza antiriciclaggio oggi esistenti a livello domestico e, quindi, la messa a terra delle modifiche necessarie per arrivare attrezzati all‘avvio della vigilanza unica. Infatti,seppure al centro del nuovo assetto ci sarà un singolo soggetto, l’AMLA, l’attività di supervisione sarà espressione di una rete integrata di “vigilanze” AML/CFT, costituite da un’estesa platea di attori (Autorità AML e FIU) con diverse configurazioni istituzionali nei rispettivi Paesi di provenienza e differenti culture di controllo, che saranno chiamati ad interagire fra di loro molto più di quanto non abbiano fatto finora. 

Perché il nuovo assetto possa funzionare sarà dunque necessario definire correttamente gli ambiti di competenza di ciascun attore: in primo luogo occorrerà individuare gli intermediari da sottoporre a vigilanza diretta da parte dell’AMLA. Il criterio generale è stato individuato nel livello di rischiosità delle entità, ma la metodologia che l’AMLA dovrà seguire per valutare concretamente la suddetta rischiosità è ancora in via di definizione e richiederà particolare attenzione affinché si pervenga a una lettura corretta e consistente del rischio di riciclaggio idiosincratico delle singole entità europee.

Inoltre, sarà necessario assicurare risorse quantitativamente e qualitativamente adeguate per consentire l’appropriato svolgimento dei compiti da parte di ciascuno: a questo riguardo alcuni soggetti nazionali dovranno presumibilmente rafforzare gli organici esistenti. La stessa AMLA – almeno all’inizio – disporrà di risorse limitate e per il proprio funzionamento dovrà necessariamente contare ancora di più sul contributo degli altri attori del nuovo sistema di vigilanza. Sarà cruciale riuscire a valorizzare le competenze specialistiche sia a livello “accentrato” che “decentrato”, superando possibili ostacoli al loro pieno sfruttamento derivanti da frizioni iniziali nell’ambito del processo di integrazione e dalle differenze anche solo culturali fra autorità e Paesi diversi. Questa esigenza sarà ancor più rilevante per i team che vigileranno sugli intermediari rientranti nella responsabilità diretta dell’AMLA che, sul modello dei Joint Supervisory Team (JST) del SSM, saranno a guida AMLA, ma composti anche da personale delle autorità nazionali.

Sarà poi fondamentale creare meccanismi di comunicazione efficaci e sicuri, a livello sia istituzionale sia individuale, potenziando lo scambio di informazioni fra Paesi diversi attraverso strumenti tecnologici adeguati anche in termini di sicurezza informatica, in grado di preservare il necessario grado di riservatezza. Le persone dovranno poi disporre di strumenti di collaboration che permettano facilmente di lavorare insieme a distanza, in un contesto nel quale si va affermando ormai diffusamente la cultura dello smart working che allo stesso tempo innalza il benessere delle organizzazioni agevolando un migliore work-life balance, e consente alle medesime di avvalersi di soluzioni più efficienti a fronte di risorse scarse e/o sparse sul territorio. 

ARMONIZZARE NORME E PRASSI

Quale portato di un efficace ed efficiente funzionamento della nuova vigilanza unica in materia AML/CFT, il nuovo assetto dovrà inoltre assicurare la necessaria parità di trattamento dei soggetti vigilati a livello europeo. Ciò dipenderà da quanto si riuscirà ad armonizzare non solo norme ma anche metodologie, prassi di vigilanza e soprattutto culture di supervisione, nonché a costruire robusti processi di Quality Assurance. D’altra parte, andrà posta attenzione affinché la compressione dei margini di flessibilità da parte delle autorità nazionali non vada ad incidere negativamente sull’adeguatezza dell’azione di vigilanza (ad esempio, un’eccessiva rigidità nell’applicazione di metodi omogenei potrebbe tradire l’approccio risk based e condurre talvolta ad un’azione sproporzionata al rischio; privilegiare approcci meccanicistici potrebbe andare a discapito dell’expert judgment necessario a garantire il miglior presidio in casi specifici). 

L’obiettivo ultimo di rafforzare il contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo in ambito europeo, non può poi prescindere dalla costante ricerca di una sempre più stretta e proattiva cooperazione con le Autorità di vigilanza prudenziale.  

Come evidenziato prima da Edouard Fernandez-Bollo e più di recente da Elizabeth McCaul (entrambi membri del Supervisory Board della BCE), la capacità di rafforzare la cooperazione tra la vigilanza antiriciclaggio e quella prudenziale sarà un elemento centrale per il successo della nuova architettura. Il rafforzamento del framework antiriciclaggio rappresenta infatti un’opportunità anche per le autorità di vigilanza prudenziale, nella consapevolezza che le debolezze mostrate dagli intermediari nel governo e nella gestione del rischio di riciclaggio spesso sono solo il sintomo di carenze strutturali più gravi nei meccanismi di governance e nei controlli interni. Allo stesso tempo, la presenza di assetti e processi di governo e controllo informati a una cultura del rischio a tutto tondo, incluso quello AML, tale da diffondersi a cascata dai vertici alla base degli intermediari costituisce un terreno fecondo per l’efficace funzionamento dei presidi interni del rischio di riciclaggio.

Per accrescere quindi l’efficacia dell’azione di vigilanza, e assicurare contemporaneamente la stabilità del sistema e la sua integrità rispetto ai fenomeni criminali, è auspicabile che le autorità AML e quelle prudenziali riescano ad ampliare con reciproci benefici le modalità di collaborazione sinora sperimentate. Solo attraverso l’integrazione dei metodi e degli strumenti, nonché delle rispettive culture di supervisione, sarà possibile giungere a dialogare in sintonia nella “stessa lingua”. L’azione sinergica di quelle che comunque restano due funzioni distinte, nel rafforzare l’efficacia dei presidi antiriciclaggio degli intermediari, potrà migliorare anche la qualità delle segnalazioni di operazioni sospette che questi inviano alla FIU.

Logiche di supervisione integrate, che coniughino le molteplici prospettive di osservazione delle diverse autorità di settore (antiriciclaggio, prudenziale, di tutela della clientela, sistemi di pagamento, ecc..) sono d’altronde indispensabili anche per identificare e presidiare con successo i rischi connessi con il tumultuoso processo di innovazione tecnologica nell’industria finanziaria. 

Infine, il nuovo assetto della vigilanza antiriciclaggio pone delle sfide anche per il sistema finanziario nel suo complesso. Ciò non solo perché il presidio dei rischi di riciclaggio sarà più stringente e – come detto –  riguarderà un novero più ampio di soggetti, ma anche perché alcuni intermediari finora non vigilati o vigilati solo a livello locale e con obblighi relativamente limitati potranno trovarsi a dover interagire con un meccanismo di supervisione ben più sofisticato ed esigente. Non è detto – peraltro – che fra gli intermediari che saranno soggetti alla supervisione diretta dell’AMLA attraverso un JST finiscano per rientrare solo le banche europee cd. significative, ovvero quelle attualmente sottoposte alla vigilanza diretta della BCE, già attrezzate per interagire con una vigilanza così articolata. 

E IN ITALIA?

Come recentemente sottolineato dal governatore Visco: “la complessità e la continua evoluzione di questi rischi necessitano di un’azione di supervisione efficace e tempestiva. La Banca d’Italia ha deciso di rafforzare la propria azione creando una struttura autonoma, l’Unità di Supervisione e normativa antiriciclaggio, che risponde direttamente al Direttorio.” La nuova Struttura nasce guardando già all’evoluzione del framework europeo e alla futura collaborazione con l’AMLA. Nel frattempo beneficia di una collaborazione già molto stretta con l’Unità di Informazione Finanziaria (la FIU italiana) che, pur in una posizione di indipendenza funzionale, è collocata anch’essa nell’ambito della Banca d’Italia.

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