Negli ultimi anni la comunità internazionale si è avvalsa in via crescente dello strumento sanzionatorio quale mezzo di attuazione coercitiva delle norme del diritto internazionale.

Il concetto di sanzione internazionale differisce da quello di sanzione nel diritto interno in quanto rappresenta la reazione degli Stati di fronte alla violazione di obblighi derivanti da norme internazionali.

Al fine di far cessare una condotta illecita da parte di uno Stato membro, in alternativa all’uso della forza che è illecito, la comunità internazionale può applicare sanzioni (meglio dette contromisure) che non implicano l’uso della forza, come appunto le sanzioni economiche.

Il conflitto Russo-Ucraino

Il conflitto Russo-Ucraino è uno scontro politico, diplomatico e militare iniziato nel 2014 e che nel febbraio 2022 ha registrato l’invasione dell’esercito della Federazione Russa nei territori dell’Ucraina.

In risposta all’aggressione da parte della Russia sono state adottate dalla comunità internazionale una serie di sanzioni economiche, le quali comprendono misure restrittive mirate (sanzioni individuali), sanzioni economiche e misure in materia di visti.

Le sanzioni economiche mirano a provocare gravi conseguenze per la Russia a causa delle sue azioni e a ostacolare efficacemente le capacità russe di proseguire l’aggressione. Le sanzioni individuali riguardano le persone responsabili del sostegno dell’aggressione o comunque di comportamenti che traggono beneficio da tali azioni.

Il quadro delle sanzioni economiche dell’Unione Europea

La disciplina europea è principalmente contenuta nel Regolamento 833 del Consiglio dell’Unione Europea del 2014, che è stato modificato il 25 febbraio 2022 dal Regolamento (UE) 2022/328 del Consiglio con l’aggiunta di nuove misure restrittive in considerazione delle azioni belliche della Russia nei confronti dell’Ucraina.

L’art 12 del Regolamento 833 del 2014 sancisce che è vietato partecipare, consapevolmente e intenzionalmente, ad attività aventi per oggetto o per effetto l’elusione dei divieti del regolamento e l’applicazione di tali disposizioni spetta alle autorità nazionali. Al fine di assicurare il rispetto delle disposizioni regolamentari, la Commissione Europea può mettersi in contatto con le autorità nazionali competenti qualora riceva informazioni su possibili elusioni.

La normativa europea richiede agli intermediari di svolgere una due diligence che comprenda anche lo screening dei beneficiari di fondi o di risorse economiche (per mezzo delle liste e dell’indagine sui media avversi).

Essendo la valutazione della titolarità effettiva di una controparte un obbligo di due diligence, spetta a ciascun operatore sviluppare, implementare e aggiornare un programma di conformità alle sanzioni previste dall’Ue con relativa valutazione del rischio.

L’operatore, infatti, dovrebbe dapprima valutare se l’ente russo sia un soggetto sanzionato o una società controllata da un soggetto sanzionato e se sia sottoposto ad altre restrizioni.

La disciplina italiana in materia di sanzioni finanziarie

L’art. 62 del D.lgs. 231 del 2007 ha trasferito alla Banca d’Italia le competenze e i poteri in tema di controlli finanziari, di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo internazionale.

L’art. 35 del D.lgs. 231/2007 impone a un’ampia platea di soggetti – costituita anche da intermediari bancari e finanziari (ed altri soggetti specificati nell’art. 3) – di portare a conoscenza dell’UIF¹ mediante l’invio di una segnalazione di operazioni sospette, le operazioni per le quali “sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo o che comunque i fondi, indipendentemente dalla loro entità, provengano da attività criminosa”.

Le segnalazioni devono essere effettuate senza ritardo (art. 35, comma 1) e, ove possibile, precedentemente all’esecuzione dell’operazione (art. 35, comma 2).

Le modalità di segnalazione per gli intermediari bancari e finanziari sono descritte nell’art. 36, il quale afferma che “Ai fini della segnalazione di operazioni sospette, gli intermediari bancari e finanziari, gli altri operatori  finanziari e le  società di  gestione  degli strumenti finanziari di cui all’articolo 3, comma 8, nell’ambito della  propria autonomia organizzativa, si avvalgono, anche mediante l’ausilio di strumenti informatici e telematici, di procedure di esame delle operazioni  che tengano conto, tra le altre, delle evidenze evincibili dall’analisi dei dati e dalle informazioni conservati ai sensi del Capo II del presente Titolo”.

La trasmissione delle segnalazioni alla UIF avviene in via telematica, tramite il portale Internet INFOSTAT-UIF.

Per ciò che riguarda l’esistenza di responsabilità dell’operatore per aver accettato le attività di una persona elencata ai sensi del Regolamento UE n. 269 del 2014 prima dell’inserimento di quest’ultima nel suddetto elenco, è doveroso chiarire che il 21 luglio 2022 è entrato in vigore il Reg. UE 1273/2022 che ha modificato il Reg. UE 269/2014 con riguardo al pacchetto di misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

In particolare, gli articoli 8 e 9 del Regolamento UE n. 269/2014, come modificati dal Regolamento UE n. 2022/1273, introducono nuovi obblighi di comunicazione e misure di verifica sull’esistenza di fondi e risorse economiche sottoposte a vincoli di congelamento, al fine di prevenire il ricorso a meccanismi elusivi delle sanzioni derivanti dal regolamento in questione.

L’art. 8 afferma che “le persone fisiche e giuridiche, le entità e gli organismi sono tenuti a fornire immediatamente all’autorità competente dello Stato membro in cui risiedono o sono situati, nonostante le norme applicabili in materia di relazioni, riservatezza e segreto professionale, qualsiasi informazione atta a facilitare il rispetto del Regolamento, quali le informazioni relative ai conti e agli importi congelati a norma dell’articolo 2 o relative ai fondi e alle risorse economiche nel territorio dell’Unione appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati dalle persone fisiche o giuridiche, dalle entità o dagli organismi elencati nell’allegato I del Regolamento che non sono stati ancora trattati come congelati dalle persone fisiche e giuridiche, e a collaborare con tale autorità per le relative verifiche”.

L’art 9, invece, sancisce che “i soggetti elencati nell’allegato I del Regolamento sono tenuti a trasmettere all’autorità nazionale competente le informazioni relative a fondi o a risorse economiche appartenenti loro, o da loro posseduti, detenuti o controllati nel relativo Stato membro e collaborare con tale autorità competente per le relative verifiche; tali informazioni vanno trasmesse prima del 1° settembre 2022 o, se posteriore, entro sei settimane dalla data dell’inserimento nell’elenco”.

All’interno del Regolamento 269 del 2014, però, l’art. 6 svolge una sorta “scongelamento subordinato”. Infatti esso afferma che: “In deroga all’articolo 2, e a condizione che un pagamento da parte di una persona fisica o giuridica, di un’entità o di un organismo di cui all’allegato I sia dovuto in forza di un contratto o di un accordo concluso o di un’obbligazione sorta per la persona fisica o giuridica, l’entità o l’organismo in questione prima della data di inserimento nell’allegato I di tale persona fisica o giuridica, entità o organismo, le autorità competenti degli Stati membri possono autorizzare, alle condizioni che ritengono appropriate, lo svincolo di taluni fondi o risorse economiche congelati, dopo aver accertato che: a) i fondi o le risorse economiche saranno usati per un pagamento da una persona fisica o giuridica, da un’entità o da un organismo di cui all’allegato I, e b) il pagamento non viola l’articolo 2, paragrafo 2”.

Inoltre, l’art 10 dello stesso Regolamento pone un’esenzione alla responsabilità per mezzo della buona fede: “Il congelamento di fondi e risorse economiche, o il rifiuto di rendere disponibili fondi o risorse economiche, se effettuato ritenendo in buona fede che tale azione sia conforme al presente regolamento, non comporta alcun genere di responsabilità per la persona fisica o giuridica, l’entità o l’organismo che lo attua, né per i suoi direttori o dipendenti, a meno che non si dimostri che i fondi e le risorse economiche sono stati congelati o trattenuti in seguito a negligenza. Le azioni compiute da persone fisiche o giuridiche, entità o organismi non comportano alcun genere di responsabilità a loro carico se non sapevano, e non avevano alcun motivo ragionevole di sospettare, che le loro azioni avrebbero violato le misure previste dal presente regolamento”.

Per quanto riguarda il tema dell’elusione gli artt. 12 del Reg. 833/2014 e quaterdecies del Reg. 765/2006 vietano di partecipare ad attività aventi per oggetto o per effetto l’elusione dei divieti previsti dai regolamenti e spetta alle autorità nazionali degli Stati membri decidere sui casi di elusione ed eventualmente applicare le disposizioni sanzionatorie.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, tramite il Comitato di Sicurezza Finanziaria, attua le misure di congelamento dei fondi e delle risorse economiche, rilascia le autorizzazioni relative a transazioni bancarie e finanziarie e autorizza le deroghe alle misure di congelamento di fondi e altre risorse economiche.

Il Comitato di Sicurezza Finanziaria (“il Csf”) può essere interpellato per fornire informazioni e chiarimenti in merito alle sanzioni dell’Unione Europea nei confronti della Russia o di altri paesi, ad esempio sui soggetti a cui si applicano le sanzioni, sulle modalità di applicazione delle sanzioni, sui requisiti di conformità o sulle procedure di segnalazione di operazioni sospette di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.

Il Csf, inoltre, può essere interpellato da soggetti interessati per richiedere una deroga o un’autorizzazione in casi particolari in cui l’applicazione delle sanzioni potrebbe causare conseguenze negative o ingiuste. Infine, è importante sottolineare che l’interpellanza del Csf avviene mediante canali ufficiali: gli istituti finanziari e gli altri soggetti legittimati potranno trasmettere le relative istanze di autorizzazione alla Segreteria tecnica del Csf mediante il portale telematico “Gesafin” o mediante PEC, all’indirizzo csf@pec.mef.gov.it.

Sul piano della disciplina interna, con il D.Lgs. 22 giugno 2007, n. 109 l’Italia si è dotata di una propria legislazione in materia di sanzioni per il contrasto al finanziamento del terrorismo e all’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale.

Il Decreto Sanzioni disciplina l’attuazione delle sanzioni economiche disposte dall’ONU o dall’UE e prevede un potere sanzionatorio autonomo in capo all’Italia.

Dal punto di vista sanzionatorio, la violazione dei provvedimenti di congelamento dei beni o delle restrizioni disposte dai regolamenti comunitari ex art. 215 TFUE, salvo il fatto non costituisca reato, è punita con una sanzione amministrativa pecuniaria compresa tra 5.000 e 500.000 euro, mentre, la violazione degli obblighi di comunicazione determina una sanzione tra 500 euro e 25.000 euro.

Queste sanzioni amministrative sono comminate secondo il procedimento di cui all’art. 13 quater del Decreto Sanzioni: in breve, vari soggetti, tra cui le autorità di vigilanza di settore, le amministrazioni interessate e la Guardia di Finanza, accertano e contestano le violazioni summenzionate, notificando il verbale di contestazione.

L’atto di contestazione è trasmesso al MEF, al quale possono essere presentati scritti difensivi e documenti, nonché richieste di audizione.

Il MEF, entro due anni dalla ricezione del verbale, con decreto motivato, determina la somma dovuta e ne ingiunge il pagamento, notificando il decreto agli interessati.

La disciplina del Regno Unito

Tra i paesi che hanno impartito sanzioni alla Russia vi è il Regno Unito, in particolare con la pubblicazione dei “Russia Regulations”.

Il regime sanzionatorio si pone l’obiettivo di far cessare le azioni che destabilizzano l’Ucraina da parte della Russia, comprese quelle che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina stessa: innanzitutto dispone il congelamento dei beni a coloro che sono stati identificati come coinvolti nell’attacco all’Ucraina e ciò include le persone responsabili di aver intrapreso, fornito sostegno o promosso qualsiasi politica o azione che destabilizzi l’Ucraina.

Oltre a ciò, sono state anche previste sanzioni finanziarie settoriali che vietano e limitano determinate attività; queste includono restrizioni alla negoziazione di titoli trasferibili o strumenti del mercato monetario e alla concessione o alla stipula di accordi per la concessione di prestiti o crediti.

In prima battuta pare opportuno specificare che l’Office of Financial Sanctions Implementation (OFSI) è l’autorità responsabile per l’attuazione delle sanzioni finanziarie del Regno Unito per conto del Ministero del Tesoro.

In aggiunta, l’OFSI, organo che fa quindi parte dell’HM Treasury, è responsabile di migliorare la comprensione, l’attuazione e l’applicazione delle sanzioni finanziarie nel Regno Unito.

Ai fini di una maggiore precisione, il Regolamento emanato dall’HM Treasury comprende l’intero Regno Unito e si applica anche alla condotta dei soggetti britannici – sia cittadini che persone giuridiche – al di fuori del Regno Unito.

Oltre al congelamento dei beni, comune ad altri regimi sanzionatori, queste restrizioni presenti nel Regolamento inglese includono ulteriori e particolari aspetti e, comprendono anche, le eccezioni relative a ciascuna restrizione, compresi i casi in cui è possibile richiedere una licenza all’OFSI.

Innanzitutto i regolamenti vietano di negoziare, direttamente o indirettamente, un valore mobiliare o uno strumento del mercato monetario (con scadenza superiore ai 30 giorni) emesso dopo il 1 agosto 2014 con le seguenti banche: Sberbank, Banca VTB, Gazprombank; Vnesheconombank, Banca Rosselkhoz, OPK Oboronprom, United Aircraft Corporation, Uralvagonzavod, Rosneft, Transneft, Grazprom Neft o con un’entità costituita in un paese diverso dal Regno Unito che sia posseduta da una di queste banche.

Oltre a ciò, è vietato negoziare direttamente o indirettamente un titolo trasferibile (titolo che è negoziabile sul mercato dei capitali, comprendendo, quindi, le azioni di società o titoli equivalenti, partnership e certificati di deposito relativi a tali titoli) o uno strumento del mercato monetario emesso dopo il 1° marzo 2022 per conto di una persona fisica o giuridica legata alla Russia o da/per conto del governo della Russia (compresa la Banca centrale della Federazione Russa).

Dopo il 1° marzo 2022 è fatto vietato concedere, direttamente o indirettamente, alcun prestito o credito a una persona collegata alla Russia e al governo russo.

Esistono anche divieti sui rapporti bancari di corrispondenza: un istituto di credito o finanziario del Regno Unito non deve stabilire o continuare un rapporto bancario di corrispondenza con una persona presente nelle liste predisposte dall’OFSI o da essa posseduto.

Ad un istituto di credito o finanziario del Regno Unito è, inoltre, vietato elaborare un pagamento in sterline a, da o tramite da una persona designata, o tramite un istituto di credito o finanziario che sia posseduto o controllato direttamente o indirettamente dalla persona designata, se ha ragionevoli motivi per sospettare che il pagamento sia a, da o tramite una persona designata.

Oltre a ciò una persona fisica o un’entità giuridica del Regno Unito non può fornire servizi finanziari ai fini della gestione delle riserve e delle attività in valuta estera alla Banca centrale della Federazione Russa, al Fondo patrimoniale nazionale della Federazione Russa e ad una persona posseduta o controllata da una delle persone presenti nelle liste o che agisce per loro conto.

Nel caso in cui una transazione coinvolgesse una persona presente nelle liste dell’OFSI (quindi soggetta al congelamento dei beni), si potrebbe comunque ottenere una licenza che consentirebbe di svolgere l’attività senza violare le sanzioni finanziarie.

Qualora si scoprisse che una persona o un’organizzazione con cui si tengono rapporti è soggetta alle sanzioni finanziarie specificate nel Regolamento si ha l’obbligo immediato di smettere di trattare, di congelare i beni che si detengono per conto loro e si ha l’obbligo di informare l’OFSI tramite l’invio di una e-mail a ofsi@hmtreasury.gov.uk.

Inoltre, il fatto che non esista un elenco delle persone possedute o controllate da persone designate nelle liste, pone a ciascuna parte l’obbligo di esercitare una propria due diligence al fine di valutare se un soggetto designato possiede o controlla un soggetto presente nelle liste dell’OFSI.

Un caso particolare può riguardare il residente russo non designato e che non agisce per conto di una persona designata ma che detiene conti presso una banca sanzionata che è soggetta al congelamento dei beni.Orbene, un soggetto del Regno Unito può accettare bonifici da questo residente russo se essi sono effettuati da un conto detenuto presso la banca sanzionata? La risposta è no; un trasferimento di fondi depositati in una banca sanzionata non può essere accettato da un soggetto del Regno Unito in assenza di una licenza dell’OFSI. Ciò, infatti, vale indipendentemente dal fatto che il titolare del conto o la persona che riceve i fondi siano designati.

Alla luce di quanto disposto dall’OFSI, si commette reato nei casi in cui: si mettano a disposizione di una persona designata fondi o risorse economiche (salvo i casi in cui vi è una licenza), si gestiscano fondi o risorse economiche congelate (salvo i casi in cui vi è una licenza), si effettuano attività che eludono i divieti delle sanzioni finanziarie, si forniscano informazioni o documenti falsi ai fini dell’ottenimento di una licenza e nei casi in cui si violino le condizioni della licenza.

Oltre al compito di monitorare la conformità alle sanzioni finanziarie e di valutare le sospette violazioni, l’OFSI ha, inoltre, il potere di imporre sanzioni pecuniarie per le violazioni delle sanzioni finanziarie e il potere di deferire i casi alle forze dell’ordine per disporre indagini e potenziali azioni penali.

Il valore massimo di una sanzione pecuniaria può variare dal 50% della violazione totale fino a 1 milione di sterline a seconda di quale sia il valore maggiore. Il valore della sanzione si baserà sui fatti di ciascun caso, con riduzioni applicate nei casi che sono stati volontariamente comunicati all’OFSI.

La sanzione viene comminata sulla base di un “balance of probabilities”: ciò significa che l’OFSI valuterà in maniera probabilistica che la soglia di sanzione è stata raggiunta se è possibile dimostrare uno o più dei seguenti elementi: la violazione ha comportato la messa a disposizione di fondi o risorse economiche a una persona designata; la violazione ha coinvolto un soggetto che ha gestito i fondi o le risorse economiche di una persona o di un’entità designata in violazione di un congelamento di beni; in caso di elusione e nel caso in cui non si è rispettato l’obbligo di fornire informazioni.

Si noti che la divulgazione volontaria può costituire un fattore attenuante nella valutazione del caso e può anche ridurre l’entità della sanzione pecuniaria inflitta; oltre a ciò, è doveroso chiarire che la violazione delle condizioni di una licenza è un reato grave, punibile penalmente con la reclusione e la violazione delle sanzioni finanziarie può costituire un reato penale, punibile, in caso di condanna, con una pena fino a sette anni di reclusione.

Prima di imporre una sanzione pecuniaria ad un soggetto, l’HM Treasury, attraverso l’OFSI provvederà a spiegare le ragioni dell’imposizione della sanzione specificandone l’importo e il modo in cui è stato calcolato, infine, fornirà al soggetto il diritto di presentare le proprie rimostranze specificando i termini di tale esercizio del diritto (a fronte della lettera iniziale da parte dell’OFSI, il soggetto destinatario ha 28 giorni per presentare osservazioni scritte oppure può far valere un diritto di revisione della decisione).

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^* Gli autori fanno entrambi parte di GIM Legal STA S.r.l. ma le opinioni qui espresse non impegnano lo Studio di appartenenza.

¹ La UIF, nel sistema di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, è l’autorità incaricata di esaminare i flussi finanziari, di acquisire informazioni e ricevere segnalazioni di operazioni sospette dai soggetti obbligati; di dette informazioni effettua l’analisi finanziaria, utilizzando l’insieme delle fonti e dei poteri di cui dispone, e ne valuta la rilevanza ai fini della trasmissione agli organi investigativi e della collaborazione con l’autorità giudiziaria per l’eventuale sviluppo dell’azione di repressione. La UIF è stata istituita presso la Banca d’Italia dal D.lgs. n. 231/2007.