Il tema della semplificazione normativa, da tempo dibattuto in letteratura e nelle istituzioni europee, ha assunto negli ultimi anni una rinnovata centralità politica.

Specialmente nel settore bancario e finanziario, dopo anni di crescente complessità regolamentare, l’esigenza di un quadro normativo più agile e coerente ha assunto carattere di priorità anche per la nuova Commissione von der Leyen.

Di fronte a questo scenario, il rapporto “Less is More. Proposals to simplify and improve European rulemaking in the financial sector” – presentato il 10 febbraio 2025 da un gruppo interdisciplinare di professori, avvocati e giuristi con la collaborazione di diverse associazioni scientifiche e professionali – evidenzia le dimensioni dell’inflazione normativa europea nel settore bancario e finanziario, ne analizza le cause e propone soluzioni concrete per ridefinirne l’architettura.

Le soluzioni previste si articolano in quattro aree principali di intervento che mirano a: (i) stabilizzare e semplificare il quadro legislativo e rinnovare l’accordo interistituzionale “Legiferare meglio”; (ii) rafforzare il processo di consultazione e la trasparenza delle norme dei Livelli 2 e 3; (iii) rivedere i regolamenti istitutivi delle Autorità europee di vigilanza; (iv) rafforzare il controllo sulle disposizioni di Livello 2 e Livello 3.

L’obiezione che spesso accompagna il dibattito sulla semplificazione normativa è il timore che essa possa condurre ad una deregolamentazione, con maggiori rischi per il sistema finanziario e gli utenti, o ad un ampliamento delle competenze esclusive degli Stati membri con conseguente aumento della frammentazione del mercato interno.

Il concetto di semplificazione proposto dal rapporto risponde a queste preoccupazioni ponendosi l’obiettivo di migliorare la regolamentazione, mantenendo o persino rafforzando gli attuali livelli di armonizzazione e controllo dei rischi, oltre a consolidare la legittimazione costituzionale delle istituzioni europee.

Legiferare meno e meglio è dunque possibile?

Si tratta senza dubbio di un obiettivo ambizioso, che richiede, oltre ad una strategia di lungo periodo, una forte volontà politica e la cooperazione di tutti coloro che producono le norme (colegislatori europei, legislatori nazionali, autorità di supervisione e vigilanza) e che sono chiamati ad applicarle.

In prospettiva, si possono considerare, tra gli altri, quattro “strumenti” classificabili in due categorie:

1. strumenti basati sull’unificazione di norme simili:
   1. l’adozione di un approccio intersettoriale;
   2. l’unificazione delle “micro-regolamentazioni” europee dei servizi bancari e di pagamento;
2. strumenti relativi alla qualità del quadro normativo e regolamentare:
   1. revisione degli strumenti giuridici non vincolanti (c.d. soft law);
   2. applicazione rigorosa del principio dello Stato di diritto.

Partendo dal primo di questi “strumenti”, si deve evidenziare che esistono numerosi ambiti nei quali l’adozione di una regolazione intersettoriale consentirebbe una semplificazione significativa senza compromettere la qualità del dato normativo. Esempio emblematico è rappresentato dalla profilazione dei clienti, oggi frammentata in diverse tassonomie che comportano considerevoli costi a svantaggio delle imprese e degli utenti e rendono più difficile alle prime di avere una visione unitaria del cliente, utile anche ai fini antiriciclaggio.

In questa prospettiva pare che l’Europa, seppure lentamente e non in tutti i settori, si stia già muovendo, come ad esempio fatto con il regolamento PRIIPS e con la “mifidizzazione” delle normative in materia bancaria e assicurativa, come è avvenuto con l’estensione dell’ambito di applicazione degli obblighi di vigilanza e governance dei prodotti.

L’adozione di un approccio intersettoriale è possibile anche con riferimento alle regole di protezione degli utenti. Un gruppo di lavoro congiunto dello European Banking Institute e dell’Association Européenne pour le Droit Bancaire et Financier è già impegnato nella redazione di una “Carta dei diritti fondamentali degli utenti e dei servizi bancari e finanziari” che ha l’ambizione di rendere più chiari ed uniformi diritti e tutele.

Quanto al secondo “strumento” che si è sopra menzionato, si deve osservare che le norme europee sui servizi bancari e di pagamento (PSD2, PAD, CCD2 e MCD) al momento sono molto diverse tra loro e mirano quasi unicamente a proteggere i consumatori. Purtroppo, i progetti di riforma al momento mantengono detto approccio. Al contrario, l’introduzione di un quadro organico di protezione dei clienti in questo settore consentirebbe alle imprese di aumentare la propria competitività, migliorando al contempo la tutela degli utenti.

Venendo agli “strumenti” relativi alla qualità del quadro normativo, si osserva anzitutto che le disposizioni non vincolanti (soft law) sono utili ma possono generare frammentazione e incertezza normativa. Può, infatti, accadere che le autorità nazionali decidano di non adeguarsi a queste disposizioni, che si adeguino mantenendone il carattere non vincolante e che si adeguino emanando norme nazionali vincolanti, come avviene quasi sempre nel caso dell’Italia. È quindi opportuno ripensarne l’utilizzo a livello dell’UE, eventualmente, ridurne il campo di applicazione e soprattutto chiarire cosa è vincolante e cosa non lo è, limitando la frammentazione attuale ed il margine di intervento degli stati membri e delle autorità nazionali

L’auspicata semplificazione, infine, non può essere dissociata dalla qualità e legittimità costituzionale delle norme europee. Il problema è particolarmente rilevante nell’Unione europea perché la sua complessa architettura fa sì che molte delle sue istituzioni non abbiano un mandato democratico o lo abbiano solo indirettamente. Questo può influire negativamente sulla percezione che cittadini e imprese hanno della legittimità delle norme prodotte da queste istituzioni.

Pur non esistendo una soluzione immediata a questo problema, connaturato con la struttura stessa dell’Unione, esso può essere mitigato – come, peraltro, suggerito dal Rapporto “Less is More” – da un’applicazione rigorosa del principio dello Stato di diritto, ad esempio, facendo sì che le Autorità europee di vigilanza rispettino i limiti del loro mandato e le deleghe normative loro conferite, che vengano rafforzati i meccanismi di controllo istituzionale sulle norme dalle stesse prodotte e che venga affrontata la questione della legittimità delle sanzioni basate sulla violazione di misure non vincolanti.

*la versione integrale dell’articolo sarà pubblicata sul numero 4/25 di Rivista Bancaria Minerva Bancaria di prossima uscita