approfondimenti/giurisprudenza
Sofferenze immobiliari e il rent to buy
Legge di Bilancio 2021 e NPL: due emendamenti da riformulare

Due emendamenti presentati dall'On. Carla Ruocco hanno l'obiettivo di consentire a cittadini e imprese con un debito nei confronti delle banche - e un'ipoteca immobiliare - di utilizzare nuove procedure per il ritorno in bonis. Ma la proposta presenta diverse lacune, fino al rischio di incostituzionalità

Antonio Di Ciommo
Antonio Di Ciommo

Il 14 novembre 2020, l’On. Carla Ruocco, presidente della Commissione Bicamerale d’Inchiesta sul sistema bancario e finanziario, ha rilasciato una intervista al “Quotidiano del Sud” in cui proponeva di “bloccare la compravendita degli NPL e dare 10 anni al debitore per rimborsare” i propri debiti.

Nell’intervista, la Presidente Ruocco dichiara, tra le altre cose, che “la legge di bilancio è il prossimo banco di prova per dare risposte alle giuste istanze di cittadini e imprese. In materia di NPL è in sede di finalizzazione una proposta che prevede, nel caso di sofferenze immobiliari e di leasing immobiliari, l’introduzione di un meccanismo di rent to buy in favore del debitore originario, di durata decennale per permettergli il ritorno in bonis”.

Le dichiarazioni contenute in questa intervista si sono tradotte in due proposte, tra gli iniziali 7.500 emendamenti alla Legge di Bilancio per il 2021. In sede di primo esame, la presidenza della V Commissione della Camera sembra abbia dichiarato inammissibili le proposte di emendamento; tuttavia, l’On. Ruocco ne ha evidentemente richiesto il riesame e il presidente della V Commissione della Camera, “alla luce del nuovo esame svolto”, le ha riammesse il 3 dicembre scorso.

Il 9 dicembre è stato finalmente pubblicato il fascicolo degli emendamenti esaminati dalla Commissione Bilancio. Le proposte lanciate il mese scorso dall’On. Ruocco sono contenute negli emendamenti nn. 71.029 e 71.030.

Dal testo pubblicato, l’On. Ruocco propone l’inserimento di due nuovi articoli dopo l’art. 71 del progetto di legge: il primo è rubricato “Misure urgenti per la definizione delle sofferenze bancarie”, il secondo “Misure per la gestione delle sofferenze dei crediti garantiti da ipoteca o leasing immobiliari”.

  1. Il primo emendamento: la negoziazione obbligatoria, diretta e “bilaterale”

La prima proposta firmata dall’On. Ruocco delinea un meccanismo di negoziazione obbligatoria “su istanza” del debitore: questi, offrendo il rimborso di un certo ammontare del finanziamento che sia classificato come deteriorato sino alla data del 30 giugno 2021, obbliga l’intermediario creditore a negoziare una transazione.

Le norme dell’emendamento distinguono l’offerta “ragionevole” dall’offerta “irragionevole” del debitore. La prima sussiste quando il debitore abbia offerto in pagamento almeno il 20% in più del valore contabile del credito deteriorato, mentre la seconda sussiste in tutti gli altri casi. 

Le norme dell’emendamento non obbligano il creditore ad accettare l’offerta “ragionevole” del debitore, bensì lo obbligano a chiarire i motivi del proprio rifiuto (e dunque ad evidenziare le perdite che l’offerta del debitore gli provocherebbe) e a rivolgere una controfferta “altrettanto ragionevole”.

L’idea alla base di questo emendamento appare certamente lodevole, sia per l’effetto deflattivo che queste avrebbe sul contenzioso in materia, sia perché verrebbe offerto agli intermediari (specialmente alle banche) una soluzione “agile” per eliminare dai propri bilanci le sofferenze in un breve lasso di tempo: una negoziazione transattiva “obbligatoria” appare, in effetti, una soluzione molto più efficiente delle operazioni di “derisking” conosciute sinora e costituisce una soluzione che risolverebbe (o agevolerebbe) in anticipo il problema creato dalla temuta “valanga” di crediti deteriorati che sorgeranno al termine delle moratorie.

Tuttavia, deve rilevarsi che la formulazione proposta appare troppo spesso approssimativa: per esempio, in entrambi gli emendamenti, le norme nulla dispongono sul fallimento della negoziazione e sulle sue conseguenze, né se il giudice possa “indagare” chi ne sia il responsabile in caso sorga un successivo contenzioso per il recupero del credito.

Inoltre, il comma 13 dell’emendamento di cui si discute prevede che il debitore possa ricorrere alla negoziazione transattiva con l’intermediario creditore anche in pendenza di esecuzione forzata. La norma, pur prevedendo l’inammissibilità dell’intervento di altri creditori dopo il deposito della richiesta di negoziazione da parte del debitore, nulla dice sulla sorte della negoziazione tra le parti quando altri creditori siano intervenuti prima del deposito della “comunicazione di negoziazione transattiva”. Ciò porta a significativi problemi di interpretazione: il giudice dell’esecuzione, infatti, si troverà di fronte a due soluzioni opposte: da un lato, l’estensione della negoziazione ai creditori intervenuti, dall’altro la decadenza della negoziazione a tutela della par condicio creditorum.

Nonostante le criticità, bisogna dare atto che questa prima proposta contiene alcuni elementi di portata innovativa: in primo luogo, appare corretta la previsione dell’obbligo dell’intermediario di comunicare al debitore in forma “chiaramente leggibile”, sintetica e comprensibile, l’intera evoluzione del rapporto contrattuale. Siffatta comunicazione sembra efficientare la negoziazione tra le parti: in sostanza, al debitore verrebbe fornito ogni elemento necessario per formulare la proposta “ragionevole”, oltre che un utile mezzo “ricognitivo” che può semplificare l’istruttoria in caso di fallimento della negoziazione e successivo contenzioso.

2. Il secondo emendamento: una negoziazione “triangolare”, eventuale e – probabilmente – incostituzionale

Se la prima proposta contiene una disciplina tutto sommato organica e risponde efficacemente agli evidenti obiettivi “deflattivi” che i suoi proponenti sembra si pongano, lo stesso non si può dire per la seconda proposta.

Con il secondo emendamento all’art. 71 del progetto di legge per il Bilancio 2021, l’On. Ruocco e i suoi colleghi propongono una serie di norme dirette a favorire la gestione di crediti deteriorati assistiti da ipoteca “utilizzando” dei FIA – presumibilmente – specializzati.

In particolare, il secondo emendamento prevede un meccanismo molto complesso, con uno schema triangolare: il FIA si impegna a pagare al creditore quanto dovuto dal debitore e quest’ultimo cede al FIA il bene offerto inizialmente a garanzia del credito. 

Detto meccanismo è stato definito dall’On. Ruocco, nelle sue interviste, un meccanismo di “rent-to-buy”, in cui il debitore adempirebbe ai propri obblighi prima con una cessione “fiduciaria” degli immobili – inizialmente – ipotecati verso il FIA “nuovo” creditore e, successivamente, stipulando con questo stesso FIA una locazione sull’immobile ceduto nella quale si preveda anche che i canoni pagati dal debitore rappresentino (almeno in parte) anche il pagamento del credito che il FIA ha deciso di accollarsi.

Invero, l’emendamento presenta alcune criticità di estrema rilevanza.

In primo luogo, la prima lacuna dell’emendamento riguarda proprio il meccanismo di “rent-to-buy”, che si configura facilmente come una forma di cessione in garanzia al creditore, in quanto tale, incompatibile con il divieto di patto commissorio. L’emendamento, peraltro, non contiene alcuna previsione che attribuisca al debitore il diritto ad ottenere il valore residuo del bene dato al FIA quando quest’ultimo venda il bene a sua volta o, comunque, quando il contratto di locazione si estingua o si esaurisca a qualsiasi titolo. 

A parere di chi scrive, una tale assenza rende l’operazione del tutto incompatibile con il divieto di patto commissorio ex art. 2744 c.c., il quale costituisce una tutela fondamentale dei diritti del debitore: il divieto di patto commissorio, infatti, è l’istituto con cui l’ordinamento “protegge” il diritto di proprietà del debitore sui beni offerti in garanzia quando il loro valore ecceda quello del credito garantito. 

Il fatto che il secondo emendamento non disciplina espressamente questo specifico aspetto porterebbe a interpretare le norme proposte nel senso in cui queste, poiché legittimano una vera e propria violazione del divieto di patto commissorio, legittimerebbero anche l’eventuale ingiustificato arricchimento che il FIA accollante possa conseguire a danno del debitore. È evidente, dunque, la più grave criticità di questo emendamento: manca una norma che concili il “rent-to-buy” con il divieto di patto commissorio.

Nei fatti, non dovesse mutare la formulazione dell’emendamento, sembra altamente probabile che le norme non superino il vaglio di costituzionalità in relazione gli artt. 2, 3 e 41 Cost. e ciò poiché la formulazione attuale dell’emendamento sembra quasi imporre un ingiustificato sacrificio economico di una parte a esclusivo vantaggio dell’altra.

Inoltre, bisogna sottolineare che l’emendamento non contiene norme che definiscano in modo chiaro e inequivoco lo schema contrattuale dell’operazione, il quale è attualmente “sparso” tra le varie condizioni di accesso allo speciale regime fiscale applicabile ai FIA “accollanti”. Ciò non solo rende difficile individuare i “confini” dell’operazione tra le parti, ma pone enormi ostacoli alla lettura e alla comprensibilità dell’emendamento. 

Peraltro, non si comprende per quale motivo le norme sugli elementi essenziali dell’operazione transattiva siano incluse proprio nel comma che elenca le clausole che definiscono le condizioni che il regolamento del FIA deve rispettare per accedere allo speciale regime fiscale. Come noto, infatti, il regolamento di gestione di un OICR non potrebbe prevedere norme diverse da quelle che definiscono la “politica di investimento predeterminata” attuata dal gestore sul patrimonio raccolto. In altri termini, il regolamento di un FIA dovrebbe contenere solo norme che disciplinano il mandato del gestore in ordine alle operazioni di investimento o disinvestimento che possono essere compiute sul patrimonio raccolto, non sulla condotta che l’OICR dovrebbe assumere con i terzi, quali sono i debitori.

Infine, non può sottacersi che gli emendamenti mancano di alcune necessarie (ove non vitali) deleghe regolamentari: in particolare, i proponenti non hanno inserito le deleghe al Ministero dell’Economia e alla Banca d’Italia perché recepiscano la particolare gestione delineata dall’emendamento nella normativa secondaria attualmente in vigore (in particolare, il D.M. 30/2015 e il Regolamento della Banca d’Italia del 19 gennaio 2015). Nei fatti, l’attività dei FIA “creati” da questo emendamento non pare riconducibile a investimenti di natura “puramente” finanziaria e ciò rende molto probabile che, lasciata immutata, la normativa secondaria attualmente in vigore presenti incoerenze o antinomie con la disciplina contenuta nell’emendamento.